作者簡(jiǎn)介：靳林明律師在政府和社會(huì)資本合作（PPP）領(lǐng)域具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，涉及的行業(yè)領(lǐng)域廣泛，其主辦的多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目獲得律師業(yè)界大獎(jiǎng)，其也被評(píng)為PPP項(xiàng)目金牌律師。靳律師為國(guó)家發(fā)改委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》立法專家組成員、國(guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)斐蓡T、財(cái)政部PPP中心法律專家、財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目評(píng)審專家，多省PPP入庫(kù)專家，多個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)PPP專家。靳律師多次參加PPP項(xiàng)目評(píng)審，正在或曾經(jīng)擔(dān)任中山大學(xué)嶺南學(xué)院、北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院、廈門國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院等多家機(jī)構(gòu)PPP培訓(xùn)講師。
2015年4月交通運(yùn)輸部（“交通部”）發(fā)布《交通基礎(chǔ)設(shè)施政府與社會(huì)資本合作等模式試點(diǎn)方案》，此后，公路基建PPP項(xiàng)目如雨后春筍不斷涌現(xiàn)。時(shí)移世易，既有的制度規(guī)范總是難以跟上實(shí)踐發(fā)展的腳步。2017年1月16日，交通部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作（PPP）公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（征求意見稿）》（“《辦法》”），主要對(duì)公路類PPP項(xiàng)目從項(xiàng)目發(fā)起至投標(biāo)結(jié)束全流程進(jìn)行了規(guī)范，全文既有亮點(diǎn)也不乏值得商榷之處。
早在2007年10月16日交通部就曾頒布《經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2015年第13號(hào)）（“《規(guī)定》”），對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招投標(biāo)活動(dòng)做出規(guī)定，將《辦法》與《規(guī)定》比較，重點(diǎn)和亮點(diǎn)都很鮮明：一是明確政府與社會(huì)資本方的合作方式。 需要成立項(xiàng)目公司的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂投資協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂PPP合作項(xiàng)目合同；二是明確PPP公路建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)前須落實(shí)補(bǔ)助資金來(lái)源；三是設(shè)置兩階段招標(biāo)的方式；四是評(píng)標(biāo)方法刪除了《規(guī)定》中的最短收費(fèi)期限法，對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期限在實(shí)施方案中都已設(shè)定，以收費(fèi)期限作為評(píng)標(biāo)方法已無(wú)實(shí)際意義，理應(yīng)刪除；五是縮短了編制資格預(yù)審申請(qǐng)文件和投標(biāo)文件時(shí)間；六是履約擔(dān)保形式限于保證金，不再接受其他形式的擔(dān)保；七是增加“監(jiān)督管理”章節(jié)，強(qiáng)調(diào)實(shí)施機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)和項(xiàng)目公司的信息披露義務(wù)。
新法的頒布常常伴隨著舊法的廢止，根據(jù)《辦法》第五十七條，自《辦法》施行之日起，《規(guī)定》也就同時(shí)廢止，也就是說(shuō)，新法取代了舊法。但是，單單看標(biāo)題就會(huì)發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)文件規(guī)制的對(duì)象范圍并不完全重合，《辦法》規(guī)制的是PPP公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)投標(biāo)行為，而《規(guī)定》規(guī)制的對(duì)象則是經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)投標(biāo)行為，并不限于PPP模式。如果《規(guī)定》就此廢止，那么非PPP模式公路建設(shè)項(xiàng)目的投資人招投標(biāo)該何去何從呢？還是說(shuō)我們可以大膽猜測(cè)，社會(huì)投資者參與非PPP模式的公路建設(shè)項(xiàng)目已不在政策制定者的考慮之列，未來(lái)PPP模式將是社會(huì)資本參與公路建設(shè)的主要甚至是唯一路徑呢？
《辦法》提到，公路建設(shè)PPP項(xiàng)目包括特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買服務(wù)兩種形式。《辦法》所說(shuō)的“政府購(gòu)買服務(wù)”是指社會(huì)資本承擔(dān)非收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目的融資、建設(shè)和養(yǎng)護(hù)責(zé)任，合作期滿后將公路及其附屬設(shè)施、相關(guān)資料等無(wú)償移交給政府，并由政府向社會(huì)資本或者項(xiàng)目公司支付合理費(fèi)用。這顯然不是我們所認(rèn)為的“政府購(gòu)買服務(wù)”，準(zhǔn)確的說(shuō)法應(yīng)當(dāng)是“政府付費(fèi)型PPP”。《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)）（“87號(hào)文”）一出，公路建設(shè)不得采用政府購(gòu)買服務(wù)模式已成定局，按《辦法》的表述，公路建設(shè)成了政府購(gòu)買服務(wù)的對(duì)象，顯然有違87號(hào)文的禁止性規(guī)定。錯(cuò)將“政府付費(fèi)型PPP”當(dāng)作“政府購(gòu)買服務(wù)”，混淆了概念事小，稀里糊涂踩了雷區(qū)被誤傷可就不妙了。
從《辦法》全文來(lái)看，政策制定者對(duì)社會(huì)投資人參與公路建設(shè)持鼓勵(lì)和歡迎的態(tài)度，從以下規(guī)定中就可見一斑：
一是取消投標(biāo)人資產(chǎn)門檻，降低資本金比例門檻。根據(jù)《規(guī)定》，投標(biāo)人須滿足“總資產(chǎn)六億元人民幣以上，凈資產(chǎn)二億五千萬(wàn)元人民幣以上”這一硬性要求，《辦法》則刪除這一資產(chǎn)要求，只保留了三年盈利的條件。此外，《規(guī)定》中要求投標(biāo)人“凈資產(chǎn)不低于項(xiàng)目估算投資的百分之三十五”，《辦法》將其修改為“凈資產(chǎn)與項(xiàng)目總投資估算的比例不低于國(guó)務(wù)院規(guī)定的公路項(xiàng)目最低資本金比例”，也就是《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》所要求的20%。
二是降低對(duì)聯(lián)合體成員資質(zhì)要求。《規(guī)定》要求，“聯(lián)合體各方均應(yīng)符合招標(biāo)人對(duì)投標(biāo)人的資格審查標(biāo)準(zhǔn)”。而《辦法》將上述規(guī)定修改為“聯(lián)合體各方在其承擔(dān)的工作范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)符合招標(biāo)人對(duì)投標(biāo)人的相應(yīng)資格條件要求”。前后規(guī)定看似差別不大，實(shí)則變化不小，依據(jù)《辦法》，只具有設(shè)計(jì)、施工等某一環(huán)節(jié)的社會(huì)資本方，雖然不完全符合資格審查要求，只要在其負(fù)責(zé)的環(huán)節(jié)具備相應(yīng)的資質(zhì)，均有可能通過聯(lián)合體的形式參與公路建設(shè)PPP項(xiàng)目。
三是修改投標(biāo)擔(dān)保額度的要求，《規(guī)定》規(guī)定的投標(biāo)擔(dān)保的額度“一般為項(xiàng)目投資的千分之三，但最高不得超過五百萬(wàn)元人民幣”只要不超過五百萬(wàn)元上限，投資擔(dān)保的比例完全可能超過千分之三。《辦法》則將“千分之三”設(shè)定為投標(biāo)保證金的額度上限，對(duì)于規(guī)模較小的項(xiàng)目而言，無(wú)形中降低了投標(biāo)人的負(fù)擔(dān)。
不論是降低投標(biāo)門檻，或是減輕投標(biāo)人負(fù)擔(dān)，規(guī)定的變化實(shí)際上都反映了政策制定者鼓勵(lì)社會(huì)資本方參與公路建設(shè)PPP項(xiàng)目投標(biāo)的動(dòng)機(jī)。政策一片大好，機(jī)會(huì)正在向社會(huì)資本敞開懷抱。
