作者簡介：郭巍先生為中國五礦集團(tuán)公司 科技管理部高級經(jīng)理，原五礦地產(chǎn)項目開發(fā)拓展高級經(jīng)理。郭巍先生長期從事園區(qū)開發(fā)與運營，具有十年的園區(qū)開發(fā)與運營經(jīng)驗，對于園區(qū)開發(fā)模式設(shè)計、園區(qū)開發(fā)理念、園區(qū)開發(fā)實際操作、政府談判具有豐富的經(jīng)驗。先后為百余家施工企業(yè)進(jìn)行過PPP模式實操講座，為國內(nèi)三十余個地方政府提供過產(chǎn)業(yè)發(fā)展咨詢。
近三年來隨著新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)帶來了大量的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)類的項目建設(shè)，特別是隨著43號文的出臺，地方政府在面臨既要加大基礎(chǔ)設(shè)施投資又無法舉債的兩難局面情況下，PPP模式應(yīng)運而生逐步發(fā)展并完善。
自2013年末以來，PPP模式在中國歷經(jīng)了從推出到實施到深入推廣三個步驟。這期間國家及部委，特別是發(fā)改委和財政部出臺了一系列相關(guān)行業(yè)類政府和社會資本合作模式文件以及兩份PPP模式操作流程指南及標(biāo)準(zhǔn)合同文本，分別側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施類和公共服務(wù)類工程PPP模式申報原則、實施流程、運營管理、退出機(jī)制等方面，建立了PPP項目庫、專家?guī)?、PPP信息平臺，同時出臺了中國的PPP模式基本大法的框架性文件《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。
2016年9月以來，PPP模式在國內(nèi)更是引起了政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)三方的高度關(guān)注，密集出臺了一系列相關(guān)的操作類政策文件、融資類政策文件。特別是2016年12月12日“雙十二”這一天，國家發(fā)改委、中國證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》標(biāo)著著中國PPP模式規(guī)?；尚行匀谫Y方式的正式確立，2017年1月9日國家發(fā)改委投資司、中國證監(jiān)會債權(quán)部、中國證券投資基金業(yè)協(xié)會與有關(guān)企業(yè)召開了PPP項目資產(chǎn)證券化座談會，推動傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目進(jìn)行資產(chǎn)證券化融資，資產(chǎn)證券化這種融資手段從眾多融資方法中脫穎而出，拉動2017年P(guān)PP模式投資高潮，增強(qiáng)了銀行、券商、基金、保險、信托的信心。2月份以來PPP模式更是成為時下最被追捧的話題。
下面我結(jié)合自身在產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)領(lǐng)域PPP模式的全流程實踐和與國內(nèi)PPP模式實操央企同仁們的交流心得，談一些個人關(guān)于PPP模式的想法和觀點。
2006年，響應(yīng)當(dāng)時“振興東北老工業(yè)基地”的號召，中國五礦與遼寧省簽署了在遼寧建設(shè)中國五礦產(chǎn)業(yè)園協(xié)議，成為國內(nèi)第一家由央企與政府合作開發(fā)主導(dǎo)運營的工業(yè)園區(qū)，也就是運用PPP模式開發(fā)的產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)項目，也是國內(nèi)第一個PPP模式開發(fā)工業(yè)園的項目總投資近百億。此項目受到國家和省級的高度重視，因為政府與央企合作進(jìn)行區(qū)域合作開發(fā)的模式國內(nèi)尚屬首例。由于當(dāng)時PPP模式相關(guān)流程、法規(guī)并未出臺，因此項目的前期基本是摸著石頭過河，積累了很多苦與痛的經(jīng)驗。此項目的競爭性程序是由省里主導(dǎo)面向國內(nèi)各大央企投資機(jī)構(gòu)展開的，雙方的分工是由企業(yè)負(fù)責(zé)園區(qū)的規(guī)劃、土地平整、招商引資、運營、政府負(fù)責(zé)項目土地的供給、優(yōu)惠政策的給予。園區(qū)面積大約30個平方公里，由企業(yè)獨立負(fù)責(zé)建設(shè)和運營，企業(yè)投資由企業(yè)通過園區(qū)運營來獲取回報。前期我們進(jìn)行了大量的財務(wù)測算、收益分析、盈虧平衡點測試、敏感性因素測試等環(huán)節(jié)，同時針對區(qū)域特點、進(jìn)行了詳盡的產(chǎn)業(yè)調(diào)研與產(chǎn)業(yè)分析，對于遼寧的房地產(chǎn)趨勢也進(jìn)行了評估，最終確定了項目建設(shè)運營方案。因此從企業(yè)的角度分析一個PPP項目的確立的前期，第一步必須要進(jìn)行詳盡的調(diào)研確立盈利模式，第二步要進(jìn)行項目全流程的建設(shè)以及運營模擬，第三步要根據(jù)建設(shè)運營模型進(jìn)行精準(zhǔn)的財務(wù)測算同時統(tǒng)籌資金安排。沒有以上三步的做保證談再多的PPP風(fēng)險管理也沒有意義。由于此項目為經(jīng)營性項目，政府投資為基本為零，投資回報全靠企業(yè)獨立運營獲取，因此風(fēng)險大多集中于企業(yè)身上，對于企業(yè)運營能力提出了非常高的要求，后續(xù)我們在運營實踐中也發(fā)現(xiàn)了PPP項目實施運營才是關(guān)鍵，關(guān)于此話題我后續(xù)再談，但依舊要強(qiáng)調(diào)PPP模式的全流程分析的重要意義。
項目確立實施了，下一步就是政府的談判與協(xié)議的簽署，政府對于PPP項目的態(tài)度大多是持歡迎的態(tài)度，當(dāng)然這也要區(qū)分地方政府的財力。目前國內(nèi)政府對于PPP項目的態(tài)度呈現(xiàn)兩極分化的態(tài)勢，財力較弱的政府歡迎一切PPP項目的實施，拉動地方投資，保持經(jīng)濟(jì)增長活力，但往往對于財政承受能力評價這點重視不足，上馬PPP項目量多且行業(yè)范圍廣，去年我看到一個數(shù)據(jù)是關(guān)于國內(nèi)各省份按照一般公共預(yù)算支出10%進(jìn)行已儲備PPP項目財政承受能力測算的報告，如果按照PPP項目平均合同期限為10年計算，實際上國內(nèi)很多省份已經(jīng)超過警戒線。財力雄厚的政府對于PPP模式一般將軌道交通、污水處理、黑臭水治理、垃圾焚燒作為重點布局，例如北京、深圳。也有的政府對于PPP模式持懷疑和觀望態(tài)度，原因是物有所值做得太嚴(yán)項目通不過，物有所值做得不嚴(yán)項目成本又會增加，通過分析了不難發(fā)現(xiàn)，其實項目高出的成本主要是融資難引起的，當(dāng)然也有一些施工企業(yè)過度追求施工利潤導(dǎo)致。本輪PPP資產(chǎn)證券化的實施打通了PPP項目全面推廣的最后一個關(guān)卡就是既不增加政務(wù)與企業(yè)債務(wù)，同時又能夠有效獲取資金。說白了就是理順了PPP項目收益權(quán)資產(chǎn)融資的流程與途徑，因為在PPP模式中整個項目資產(chǎn)只有項目收益權(quán)歸屬于運營企業(yè)，至于項目的其他資產(chǎn)由于涉及公共服務(wù)因此無法進(jìn)行抵押融資。因此考慮都目前國內(nèi)政府以上三中情緒，PPP模式與政府溝通，大概總結(jié)三點實操經(jīng)驗：
第一，明確項目權(quán)屬范圍以及雙方義務(wù)便于后續(xù)資產(chǎn)融資；
第二，政府進(jìn)行相關(guān)的補(bǔ)貼承若、供地時序、優(yōu)惠政策必須要從可行性和可操作性進(jìn)行考慮，PPP項目政府補(bǔ)貼是企業(yè)運營利潤的一部分來源，供地時序決定了項目開發(fā)的進(jìn)程與土地二級開發(fā)獲得收益，優(yōu)惠政策對于招商引資是重要的法寶；
第三，當(dāng)我們關(guān)注PPP項目操作流程、融資模式、操作方式、風(fēng)險防范時，更多的我們應(yīng)該關(guān)注于項目本身，是否符合企業(yè)背景，是否是企業(yè)轉(zhuǎn)型的方向等核心問題。
這里我以中冶集團(tuán)為例談一下企業(yè)參與PPP模式項目的一個邏輯，中冶集團(tuán)更多的主業(yè)主要為冶金建設(shè)承包和冶金企業(yè)運營服務(wù)，隨著國能鋼鐵、有色冶金行業(yè)產(chǎn)能過剩矛盾的凸顯，非鋼業(yè)務(wù)成為中冶集團(tuán)的主要營業(yè)收入來源，據(jù)不完全統(tǒng)計2016年全年非鋼業(yè)務(wù)收入大約占比收入超過50%。這些非鋼業(yè)務(wù)大部分是由原有的冶金建設(shè)施工能力中分化出來的，包括地下管廊、海綿城市、主題公園等特色領(lǐng)域，中冶PPP模式中標(biāo)居國內(nèi)首位。因此一個企業(yè)是否需要參與PPP模式，如何參與PPP模式，還要依據(jù)自身的特點來進(jìn)行，前期做好政府溝通談判，估量清楚自己的運營能力，然后才是后續(xù)的PPP模式流程操作與融資。
在進(jìn)行了有效的項目調(diào)研、收益分析、財務(wù)模型評估以及充分的政府溝通后，就進(jìn)入到項目協(xié)議起草與協(xié)議簽訂。在這里我補(bǔ)充一下，實際上此輪PPP模式中所提及的物有所值評價和財政承受能力評價，這兩個評價都有一個前提基礎(chǔ)就是項目的財務(wù)測算與敏感性因素分析。因為無論是定性評價還是定量評價，如果對于項目本身把握不足這兩個評價就只能流于形式，而如果對于項目財務(wù)測算與敏感性因素分析如果踏實準(zhǔn)確，后續(xù)無論是項目的協(xié)議起草、風(fēng)險分配、合同期限制定還是項目的融資方案都能夠有一個很好的參照。可以說一個全流程的PPP項目全流程財務(wù)測算模擬基本可以從量化的角度得出項目實施方案和項目的物有所值以及財政承受能力評價。協(xié)議的制定當(dāng)然要圍繞著項目的財務(wù)測算而展開，協(xié)議中的風(fēng)險分析很多專家學(xué)者已經(jīng)談過很多次了，這里我就不再重復(fù)了。
我們在實際操作PPP項目中，更多的是聘請國內(nèi)一流的律師事務(wù)所，記得2012年在實操汕頭產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)項目時，我們就聘請了中倫的律師團(tuán)隊全程負(fù)責(zé)項目前期的實施方案制定與協(xié)議起草，包括PPP項目實施過程中國家相關(guān)法律規(guī)定如何界定我們關(guān)于土地操作的一些創(chuàng)新性想法。同時也包括聯(lián)合體中各股東的行為約束，同時根據(jù)公司實際制定了董事會議事章程，后續(xù)的實踐證明前期繁雜的法律文本制定和創(chuàng)新性想法的法律保障論證是必要的，為后續(xù)開發(fā)運營融資等工作奠定了堅實的保障。
