作者簡介：郭巍先生為中國五礦集團公司 科技管理部高級經理，原五礦地產項目開發拓展高級經理。郭巍先生長期從事園區開發與運營，具有十年的園區開發與運營經驗，對于園區開發模式設計、園區開發理念、園區開發實際操作、政府談判具有豐富的經驗。先后為百余家施工企業進行過PPP模式實操講座，為國內三十余個地方政府提供過產業發展咨詢。
近三年來隨著新型城鎮化的深入推進帶來了大量的基礎設施與公共服務類的項目建設，特別是隨著43號文的出臺，地方政府在面臨既要加大基礎設施投資又無法舉債的兩難局面情況下，PPP模式應運而生逐步發展并完善。
自2013年末以來，PPP模式在中國歷經了從推出到實施到深入推廣三個步驟。這期間國家及部委，特別是發改委和財政部出臺了一系列相關行業類政府和社會資本合作模式文件以及兩份PPP模式操作流程指南及標準合同文本，分別側重于基礎設施類和公共服務類工程PPP模式申報原則、實施流程、運營管理、退出機制等方面，建立了PPP項目庫、專家庫、PPP信息平臺，同時出臺了中國的PPP模式基本大法的框架性文件《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。
2016年9月以來，PPP模式在國內更是引起了政府、企業、金融機構三方的高度關注，密集出臺了一系列相關的操作類政策文件、融資類政策文件。特別是2016年12月12日“雙十二”這一天，國家發改委、中國證監會聯合發布了《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》標著著中國PPP模式規模化可行性融資方式的正式確立，2017年1月9日國家發改委投資司、中國證監會債權部、中國證券投資基金業協會與有關企業召開了PPP項目資產證券化座談會，推動傳統基礎設施領域PPP項目進行資產證券化融資，資產證券化這種融資手段從眾多融資方法中脫穎而出，拉動2017年PPP模式投資高潮，增強了銀行、券商、基金、保險、信托的信心。2月份以來PPP模式更是成為時下最被追捧的話題。
下面我結合自身在產業地產領域PPP模式的全流程實踐和與國內PPP模式實操央企同仁們的交流心得，談一些個人關于PPP模式的想法和觀點。
2006年，響應當時“振興東北老工業基地”的號召，中國五礦與遼寧省簽署了在遼寧建設中國五礦產業園協議，成為國內第一家由央企與政府合作開發主導運營的工業園區，也就是運用PPP模式開發的產業地產項目，也是國內第一個PPP模式開發工業園的項目總投資近百億。此項目受到國家和省級的高度重視，因為政府與央企合作進行區域合作開發的模式國內尚屬首例。由于當時PPP模式相關流程、法規并未出臺，因此項目的前期基本是摸著石頭過河，積累了很多苦與痛的經驗。此項目的競爭性程序是由省里主導面向國內各大央企投資機構展開的，雙方的分工是由企業負責園區的規劃、土地平整、招商引資、運營、政府負責項目土地的供給、優惠政策的給予。園區面積大約30個平方公里，由企業獨立負責建設和運營，企業投資由企業通過園區運營來獲取回報。前期我們進行了大量的財務測算、收益分析、盈虧平衡點測試、敏感性因素測試等環節，同時針對區域特點、進行了詳盡的產業調研與產業分析，對于遼寧的房地產趨勢也進行了評估，最終確定了項目建設運營方案。因此從企業的角度分析一個PPP項目的確立的前期，第一步必須要進行詳盡的調研確立盈利模式，第二步要進行項目全流程的建設以及運營模擬，第三步要根據建設運營模型進行精準的財務測算同時統籌資金安排。沒有以上三步的做保證談再多的PPP風險管理也沒有意義。由于此項目為經營性項目，政府投資為基本為零，投資回報全靠企業獨立運營獲取，因此風險大多集中于企業身上，對于企業運營能力提出了非常高的要求，后續我們在運營實踐中也發現了PPP項目實施運營才是關鍵，關于此話題我后續再談，但依舊要強調PPP模式的全流程分析的重要意義。
項目確立實施了，下一步就是政府的談判與協議的簽署，政府對于PPP項目的態度大多是持歡迎的態度，當然這也要區分地方政府的財力。目前國內政府對于PPP項目的態度呈現兩極分化的態勢，財力較弱的政府歡迎一切PPP項目的實施，拉動地方投資，保持經濟增長活力，但往往對于財政承受能力評價這點重視不足，上馬PPP項目量多且行業范圍廣，去年我看到一個數據是關于國內各省份按照一般公共預算支出10%進行已儲備PPP項目財政承受能力測算的報告，如果按照PPP項目平均合同期限為10年計算，實際上國內很多省份已經超過警戒線。財力雄厚的政府對于PPP模式一般將軌道交通、污水處理、黑臭水治理、垃圾焚燒作為重點布局，例如北京、深圳。也有的政府對于PPP模式持懷疑和觀望態度，原因是物有所值做得太嚴項目通不過，物有所值做得不嚴項目成本又會增加，通過分析了不難發現，其實項目高出的成本主要是融資難引起的，當然也有一些施工企業過度追求施工利潤導致。本輪PPP資產證券化的實施打通了PPP項目全面推廣的最后一個關卡就是既不增加政務與企業債務，同時又能夠有效獲取資金。說白了就是理順了PPP項目收益權資產融資的流程與途徑，因為在PPP模式中整個項目資產只有項目收益權歸屬于運營企業，至于項目的其他資產由于涉及公共服務因此無法進行抵押融資。因此考慮都目前國內政府以上三中情緒，PPP模式與政府溝通，大概總結三點實操經驗：
第一，明確項目權屬范圍以及雙方義務便于后續資產融資；
第二，政府進行相關的補貼承若、供地時序、優惠政策必須要從可行性和可操作性進行考慮，PPP項目政府補貼是企業運營利潤的一部分來源，供地時序決定了項目開發的進程與土地二級開發獲得收益，優惠政策對于招商引資是重要的法寶；
第三，當我們關注PPP項目操作流程、融資模式、操作方式、風險防范時，更多的我們應該關注于項目本身，是否符合企業背景，是否是企業轉型的方向等核心問題。
這里我以中冶集團為例談一下企業參與PPP模式項目的一個邏輯，中冶集團更多的主業主要為冶金建設承包和冶金企業運營服務，隨著國能鋼鐵、有色冶金行業產能過剩矛盾的凸顯，非鋼業務成為中冶集團的主要營業收入來源，據不完全統計2016年全年非鋼業務收入大約占比收入超過50%。這些非鋼業務大部分是由原有的冶金建設施工能力中分化出來的，包括地下管廊、海綿城市、主題公園等特色領域，中冶PPP模式中標居國內首位。因此一個企業是否需要參與PPP模式，如何參與PPP模式，還要依據自身的特點來進行，前期做好政府溝通談判，估量清楚自己的運營能力，然后才是后續的PPP模式流程操作與融資。
在進行了有效的項目調研、收益分析、財務模型評估以及充分的政府溝通后，就進入到項目協議起草與協議簽訂。在這里我補充一下，實際上此輪PPP模式中所提及的物有所值評價和財政承受能力評價，這兩個評價都有一個前提基礎就是項目的財務測算與敏感性因素分析。因為無論是定性評價還是定量評價，如果對于項目本身把握不足這兩個評價就只能流于形式，而如果對于項目財務測算與敏感性因素分析如果踏實準確，后續無論是項目的協議起草、風險分配、合同期限制定還是項目的融資方案都能夠有一個很好的參照。可以說一個全流程的PPP項目全流程財務測算模擬基本可以從量化的角度得出項目實施方案和項目的物有所值以及財政承受能力評價。協議的制定當然要圍繞著項目的財務測算而展開，協議中的風險分析很多專家學者已經談過很多次了，這里我就不再重復了。
我們在實際操作PPP項目中，更多的是聘請國內一流的律師事務所，記得2012年在實操汕頭產業地產項目時，我們就聘請了中倫的律師團隊全程負責項目前期的實施方案制定與協議起草，包括PPP項目實施過程中國家相關法律規定如何界定我們關于土地操作的一些創新性想法。同時也包括聯合體中各股東的行為約束，同時根據公司實際制定了董事會議事章程，后續的實踐證明前期繁雜的法律文本制定和創新性想法的法律保障論證是必要的，為后續開發運營融資等工作奠定了堅實的保障。
