來源：中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報
作者：吳浩 趙超霖
4月25日，國家發(fā)展改革委正式印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引》。
據(jù)悉，政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券（以下簡稱為“PPP項目專項債券”）是2015年以來國家發(fā)展改革委推出的第9個專項債券品種，也是國家發(fā)展改革委繼PPP項目資產(chǎn)證券化之后，又一次為推動PPP發(fā)展出臺的重大政策。
中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資所政策研究室主任吳亞平評價說：“該品種是為PPP項目融資包括運營期再融資量身打造的，對于解決PPP融資難問題很有意義。”
近年來，習(xí)近平總書記、李克強總理、張高麗副總理多次做出批示，要求各部門、各地區(qū)從全局出發(fā)，加強協(xié)調(diào)，完善機(jī)制，在推動PPP發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有作用，取得更大成效。
能夠有效撬動社會資本的PPP無疑是當(dāng)前促投資、穩(wěn)增長工作的重要環(huán)節(jié)。但在其強勁發(fā)展的背后，融資難、融資貴、融資渠道不暢通成為亟需突破的瓶頸。
為貫徹落實中央領(lǐng)導(dǎo)同志重要批示以及《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)【2016】18號）、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)【2014】60號）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)【2015】42號）等文件精神，國家發(fā)展改革委積極發(fā)揮企業(yè)債券融資對PPP項目的支持作用，制定了《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引》(以下簡稱“《指引》”)。
《指引》明確“PPP項目專項債券”是指由PPP項目公司或社會資本方發(fā)行，募集資金主要用于以特許經(jīng)營、購買服務(wù)等PPP形式開展項目建設(shè)、運營的企業(yè)債券。同時確定了現(xiàn)階段支持重點為能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的項目。
支持重點領(lǐng)域投資項目建設(shè)，既是深化投融資體制改革賦予企業(yè)債券的重要使命之一，也是企業(yè)債券區(qū)別于其它公司信用類債務(wù)融資工具的鮮明特點之一。這和PPP針對具體項目的天然屬性高度契合，能夠更有效地打通投資融資渠道。業(yè)內(nèi)專家表示，債券融資和PPP的首度結(jié)合讓人充滿期待。
《指引》指出，PPP項目專項債券的發(fā)行形式既可以是普通企業(yè)債券，也可以是項目收益?zhèn)Ｌ貏e是后者，可以不受社會資本方自身條件的限制，更多關(guān)注PPP項目未來現(xiàn)金流，也成為眾多專家更為認(rèn)可的發(fā)債方式。“從發(fā)債解決PPP項目融資的角度說，項目收益?zhèn)容^合適。”大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥表示，“但這對項目自身條件和現(xiàn)金流有比較高的要求，需要政府在收費制度、價格制度等方面加快改革，以期改善項目現(xiàn)金流水平。”
如其所言，不論是采取哪種方式發(fā)行，《指引》均要求PPP項目應(yīng)合法規(guī)范、真實有效，能產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的收入，且已履行審批、核準(zhǔn)、備案手續(xù)和實施方案審查程序。
廣發(fā)合信產(chǎn)業(yè)投資管理公司總經(jīng)理李茂年表示，PPP項目專項債券的推出主要具有四方面意義：一是有助于借助資本市場的力量，促進(jìn)PPP項目的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，提升對投資者的吸引力；二是有助于推進(jìn)PPP項目融資渠道的多元化，改變以往主要依靠銀行貸款等間接融資方式的融資格局，逐步降低融資成本；三是有助于提供涵蓋PPP項目全生命周期的綜合金融服務(wù)，滿足PPP項目差異化融資需求；四是有助于促進(jìn)多層次資本市場的形成，更好發(fā)揮金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的作用。
中國工程咨詢公司研究中心副主任武威從完善PPP資金成本形成機(jī)制的角度分析指出：目前PPP項目資本金收益率對于政府和社會資本基本是“打啞謎”，最近山東某PPP項目出現(xiàn)“雙0中標(biāo)”(中標(biāo)金額報價中，“資本金投資回報率”和“項目公司年融資利率”兩項報價都是“0”)，就是由于主要依靠企業(yè)自有資金和銀行貸款的PPP融資格局，難以衍生出科學(xué)的資金成本形成機(jī)制。而通過債券市場融資可以有效地為PPP項目資金定價，減少信息的不對稱性。
PPP項目專項債券的推出不僅利好PPP行業(yè)，也成為企業(yè)債券加快改革創(chuàng)新的新標(biāo)志。
2015年以來，國家發(fā)展改革委按照推動投融資體制改革的要求，著重發(fā)揮企業(yè)債券對社會資本的引導(dǎo)和放大作用，在核準(zhǔn)中采取了一系列簡政放權(quán)、提質(zhì)增效的重要舉措，同時結(jié)合實體經(jīng)濟(jì)需求出臺了一系列創(chuàng)新債券品種。PPP項目專項債券集合了其中諸多改革創(chuàng)新要素，并有所突破。
在發(fā)債主體上，《指引》除明確社會資本方和PPP項目公司均可作為發(fā)債主體外，又進(jìn)一步鼓勵社會資本方中的上市公司及其子公司發(fā)行PPP項目專項債券。
在審核發(fā)行上，PPP項目專項債券比照國家發(fā)展改革委“加快和簡化審核類”債券審核程序，提高審核效率；債券發(fā)行方案可根據(jù)項目資金回流情況科學(xué)設(shè)計，支持合理靈活設(shè)置債券期限、選擇權(quán)及還本付息方式；根據(jù)PPP項目融資特點，該專項債券批復(fù)文件的有效期由一般企業(yè)債券的1年延長為2年。
在募集資金使用上，《指引》規(guī)定該品種的募集資金既可以用于PPP項目建設(shè)、運營，又可償還已直接用于項目建設(shè)的銀行貸款。在償債保障措施完善的情況下，允許企業(yè)使用不超過50%的募集資金補充營運資金（以項目收益?zhèn)问桨l(fā)行PPP項目專項債券除外）。充分體現(xiàn)了募集資金使用的靈活性。
北京云天新峰投資管理中心合伙人張繼峰指出，PPP項目專項債券發(fā)行時間一般比PPP的ABS(資產(chǎn)證券化)要早，不用等到項目運營后，可以極大地支持項目建設(shè)期的融資需求，與ABS形成互補。
此外，該《指引》進(jìn)一步延續(xù)了近年來企業(yè)債券監(jiān)管中高度重視信用手段和信息披露的特點。對于主體信用等級在AA+及以上且運營情況良好的發(fā)債主體申請發(fā)行的PPP項目專項債券，進(jìn)一步放寬了審核要求：核定發(fā)債規(guī)模時不考察非金融企業(yè)債務(wù)融資工具的規(guī)模；以項目收益?zhèn)问缴暾埌l(fā)行PPP項目專項債券，可不設(shè)置差額補償機(jī)制。在信息披露方面，除一般性要求外，特別強調(diào)應(yīng)對PPP項目實施方案、項目合同、項目入庫情況和建設(shè)運營情況等進(jìn)行充分披露。
國海證券董事總經(jīng)理王學(xué)飛表示，國家發(fā)展改革委推出PPP項目專項債券，在滿足PPP融資需求的同時，有望通過資本市場和信用體系建設(shè)雙重力量，促進(jìn)政府行為規(guī)范化和合同履約難等PPP難點問題的解決，進(jìn)一步推動PPP領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展。
