來源：雨堂律記
作者簡介：
鄒雨錚 北京德和衡（杭州）律師事務所，業(yè)務領域商事金融、投融資、爭議解決
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《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》
（財預〔2017〕50號）
各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、發(fā)展改革委、司法廳（局），中國人民銀行上海總部、各分行、營業(yè)管理部、省會（首府）城市中心支行、副省級城市中心支行，各銀監(jiān)局、證監(jiān)局：
2014年修訂的預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）實施以來，地方各級政府加快建立規(guī)范的舉債融資機制，積極發(fā)揮政府規(guī)范舉債對經(jīng)濟社會發(fā)展的支持作用，防范化解財政金融風險，取得了階段性成效。但個別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔保時有發(fā)生，局部風險不容忽視。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線，現(xiàn)就進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為有關事項通知如下：
一、全面組織開展地方政府融資擔保清理整改工作
各省級政府要認真落實國務院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函〔2016〕88號）要求，抓緊設立政府性債務管理領導小組，指導督促本級各部門和市縣政府進一步完善風險防范機制，結合2016年開展的融資平臺公司債務等統(tǒng)計情況，盡快組織一次地方政府及其部門融資擔保行為摸底排查，督促相關部門、市縣政府加強與社會資本方的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔保行為。上述工作應當于2017年7月31日前清理整改到位，對逾期不改正或改正不到位的相關部門、市縣政府，省級政府性債務管理領導小組應當提請省級政府依法依規(guī)追究相關責任人的責任。財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處要密切跟蹤地方工作進展，發(fā)現(xiàn)問題及時報告。
解讀：
——部分前期已被違規(guī)問責主體：
上海愛建融資租賃有限公司
江蘇金融租賃股份有限公司
山東省國際信托股份有限公司
中國建設銀行駐馬店分行
新都桂城村鎮(zhèn)銀行
內(nèi)蒙古高等級公路建設開發(fā)有限責任公司
四川巴中新城建設投資有限公司
重慶黔江區(qū)城市建設投資（集團）有限公司
——解讀：呼應歷史
歷史政策匯總見下表
二、切實加強融資平臺公司融資管理
加快政府職能轉變，處理好政府和市場的關系，進一步規(guī)范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資。地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預金融機構正常經(jīng)營行為（解讀：175號文的進一步確認）。金融機構應當依法合規(guī)支持融資平臺公司市場化融資，服務實體經(jīng)濟發(fā)展。進一步健全信息披露機制，融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時，應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬于地方政府債務。金融機構應當嚴格規(guī)范融資管理，切實加強風險識別和防范，落實企業(yè)舉債準入條件，按商業(yè)化原則履行相關程序，審慎評估舉債人財務能力和還款來源。金融機構為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保（解讀：再次明確強調(diào)）。對地方政府違法違規(guī)舉債擔保形成的債務，按照《國務院辦公廳關于印發(fā)地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）、《財政部關于印發(fā)〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》（財預〔2016〕152號）依法妥善處理。
——解讀：厘清債務關系，避免地方政府與融資平臺糾纏不清，政府部門回覆其行政職能定位，（在43、88號文基礎上進一步強調(diào)）
三、規(guī)范政府與社會資本方的合作行為
地方政府應當規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）。允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金，依法實行規(guī)范的市場化運作，按照利益共享、風險共擔的原則，引導社會資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，政府可適當讓利。地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，除國務院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。
——解讀：PPP將成為監(jiān)管重點
——地方政府禁止事項：
1）以借貸資金出資；
2）違法違規(guī)變相舉債；
3）承諾回購投資本金；
4）以任何方式承擔社會資本方投資損失；
5）承諾最低收益
——PPP中社會資本方需重估合作模式與投資風險，原有政府兜底劣后條款、保本條款、最低收益條款將具有極大的政策風險
——地方政府不等于地方政府融資平臺，避免主體混同、行政化
四、進一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制
——市場新機會：
①鼓勵地方政府擔保行為市場化運作；
②地方政府融資擔保基金/平臺市場化
③原有融資平臺新賦能，以期提升整體運營能力
——現(xiàn)實困境：地方政府融資平臺轉型動力不足
——待解：市場化運作模式、退出機制（是否會與破產(chǎn)制度銜接），融資模式
全面貫徹落實依法治國戰(zhàn)略，嚴格執(zhí)行預算法和國發(fā)〔2014〕43號文件規(guī)定，健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制，地方政府舉債一律采取在國務院批準的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。允許地方政府結合財力可能設立或參股擔保公司（含各類融資擔保基金公司），構建市場化運作的融資擔保體系，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規(guī)提供融資擔保服務，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔保公司承擔責任。除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。地方政府應當科學制定債券發(fā)行計劃，根據(jù)實際需求合理控制節(jié)奏和規(guī)模，提高債券透明度和資金使用效益，建立信息共享機制。
五、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制
完善統(tǒng)計監(jiān)測機制，由財政部門會同發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門建設大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，統(tǒng)計監(jiān)測政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務融資工具等情況，加強部門信息共享和數(shù)據(jù)校驗，定期通報監(jiān)測結果。開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管，建立財政、發(fā)展改革、司法行政機關、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門以及注冊會計師協(xié)會、資產(chǎn)評估協(xié)會、律師協(xié)會等行業(yè)自律組織參加的監(jiān)管機制，對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機構、中介機構、法律服務機構等的違法違規(guī)行為加強跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。對地方政府及其所屬部門違法違規(guī)舉債或擔保的，依法依規(guī)追究負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員的責任；對融資平臺公司從事或參與違法違規(guī)融資活動的，依法依規(guī)追究企業(yè)及其相關負責人責任；對金融機構違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔保承諾的，依法依規(guī)追究金融機構及其相關負責人和授信審批人員責任；對中介機構、法律服務機構違法違規(guī)為融資平臺公司出具審計報告、資產(chǎn)評估報告、信用評級報告、法律意見書等的，依法依規(guī)追究中介機構、法律服務機構及相關從業(yè)人員的責任。
——完善統(tǒng)計監(jiān)測機制：大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺
——抬升違規(guī)成本，明確違法違規(guī)追責對象：
①地方政府及所屬部門直接負責的主管人員、直接責任人員
②企業(yè)及相關負責人
③金融機構及相關負責人、授信審批人
④中介機構、法律服務機構、相關從業(yè)人員
——聯(lián)合監(jiān)測和防控機制解讀：
突破原有單部門監(jiān)管，但聯(lián)合多部門尚需要相應時間，存有一定的政策空白期，但空白期經(jīng)過監(jiān)管合力效果凸顯可期
六、大力推進信息公開
地方各級政府要貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于全面推進政務公開工作的意見》等規(guī)定和要求，全面推進地方政府及其所屬部門舉債融資行為的決策、執(zhí)行、管理、結果等公開，嚴格公開責任追究，回應社會關切，主動接受社會監(jiān)督。繼續(xù)完善地方政府債務信息公開制度，縣級以上地方各級政府應當重點公開本地區(qū)政府債務限額和余額，以及本級政府債務的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內(nèi)容。省級財政部門應當參考國債發(fā)行做法，提前公布地方政府債務發(fā)行計劃。推進政府購買服務公開，地方政府及其所屬部門應當重點公開政府購買服務決策主體、購買主體、承接主體、服務內(nèi)容、合同資金規(guī)模、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等內(nèi)容。推進政府和社會資本合作（PPP）項目信息公開，地方政府及其所屬部門應當重點公開政府和社會資本合作（PPP）項目決策主體、政府方和社會資本方信息、合作項目內(nèi)容和財政承受能力論證、社會資本方采購信息、項目回報機制、合同期限、績效評價等內(nèi)容。推進融資平臺公司名錄公開。
——解讀：擴大社會監(jiān)督范圍
各地區(qū)要充分認識規(guī)范地方政府舉債融資行為的重要性，把防范風險放在更加重要的位置，省級政府性債務管理領導小組要切實擔負起地方政府債務管理責任，進一步健全制度和機制，自覺維護總體國家安全，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線。各省（自治區(qū)、直轄市、計劃單列市）政府性債務管理領導小組辦公室應當匯總本地區(qū)舉債融資行為清理整改工作情況，報省級政府同意后，于2017年8月31日前反饋財政部，抄送發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會。
特此通知。
財政部 發(fā)展改革委 司法部 人民銀行 銀監(jiān)會 證監(jiān)會
——除對法律服務機構的監(jiān)管外，司法部如何發(fā)揮作用值得期待
2017年4月26日
