作者簡(jiǎn)介：靳林明律師在政府和社會(huì)資本合作（PPP）領(lǐng)域具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，涉及的行業(yè)領(lǐng)域廣泛，其主辦的多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目獲得律師業(yè)界大獎(jiǎng)，其也被評(píng)為PPP項(xiàng)目金牌律師。靳律師為國(guó)家發(fā)改委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》立法專(zhuān)家組成員、國(guó)家發(fā)改委PPP專(zhuān)家?guī)斐蓡T、財(cái)政部PPP中心法律專(zhuān)家、財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目評(píng)審專(zhuān)家，多省PPP入庫(kù)專(zhuān)家，多個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)PPP專(zhuān)家。靳律師多次參加PPP項(xiàng)目評(píng)審，正在或曾經(jīng)擔(dān)任中山大學(xué)嶺南學(xué)院、北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院、廈門(mén)國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院等多家機(jī)構(gòu)PPP培訓(xùn)講師。
2017年6月1日，財(cái)政部、國(guó)土資源局《地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)[2017]62號(hào)）（62號(hào)文）發(fā)布，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券首個(gè)細(xì)分品種正式面世（詳見(jiàn)“律動(dòng)PPP”文章《廣闊“土地”，大有可為：玩轉(zhuǎn)土地開(kāi)發(fā)新思路》）。不過(guò)一個(gè)月時(shí)間，收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券也浮出水面。2017年7月13日，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部印發(fā)《地方政府收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法》（財(cái)預(yù)[2017]97號(hào)）（“《辦法》”），進(jìn)一步規(guī)范地方政府收費(fèi)公路的融資行為。財(cái)政部一方面對(duì)非法舉債行為嚴(yán)防死守，另一方面繼續(xù)加大專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)債額度和范圍，足見(jiàn)對(duì)地方債務(wù)管控的決心，這與“開(kāi)前門(mén)堵后門(mén)”一貫思路也保持一致。
地方政府專(zhuān)項(xiàng)債為何從土地儲(chǔ)備和收費(fèi)公路切入？如果說(shuō)選擇土地儲(chǔ)備是因?yàn)?ldquo;亂象最多”，選擇收費(fèi)公路恐怕就是因?yàn)?ldquo;壓力最大”。交通運(yùn)輸部數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，政府還貸公路建設(shè)累計(jì)投資額為38,172.8億元，其中銀行貸款資金25,580.1億元，這意味著大約67%的政府投資依賴(lài)銀行貸款。地方政府面臨著極大的債務(wù)壓力，金融機(jī)構(gòu)也因此背負(fù)著巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，此番《辦法》態(tài)度堅(jiān)決，明確要求“地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)、交通運(yùn)輸部門(mén)不得通過(guò)企事業(yè)單位舉借債務(wù)，不得通過(guò)地方政府債券以外的任何方式舉借債務(wù)”。
根據(jù)《辦法》，收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債依然強(qiáng)調(diào)“專(zhuān)債專(zhuān)用”，項(xiàng)目融資與收益應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“自平衡”，專(zhuān)項(xiàng)債券資金專(zhuān)項(xiàng)用于政府收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)；對(duì)于政府收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目形成的廣告收入、服務(wù)設(shè)施收入等專(zhuān)項(xiàng)收入，“專(zhuān)門(mén)用于償還收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券本息。”值得注意的是，62號(hào)文規(guī)定對(duì)于存量債務(wù)“可在專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券周轉(zhuǎn)償還，項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)后予以歸還。”但是《辦法》中并沒(méi)有類(lèi)似規(guī)定，公路專(zhuān)項(xiàng)收費(fèi)唯一的用途就是償還專(zhuān)項(xiàng)債券本息，這意味著收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債并不能“借新還舊”。
債券期限方面，根據(jù)《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)[2015]83號(hào)）（“83號(hào)文”）的規(guī)定，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券期限最長(zhǎng)不超過(guò)10年，而《辦法》規(guī)定的收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債期限“原則上單次發(fā)行不超過(guò)15年”，這是對(duì)83號(hào)文規(guī)定的突破。鑒于收費(fèi)公路回報(bào)期較長(zhǎng)，實(shí)踐中收費(fèi)公路的收費(fèi)期限最長(zhǎng)可以達(dá)到15年甚至20年，《辦法》的債券期限與公路收費(fèi)期限保持了一致，避免期限的錯(cuò)配。此外，除與62號(hào)文類(lèi)似的提前償還條款，《辦法》還規(guī)定了延遲償還條款，相較于土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債，收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債的期限將更具復(fù)雜性和多樣性。
《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）要求“地方政府舉債一律采取在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式”，這一規(guī)定并不針對(duì)某一領(lǐng)域，而是對(duì)地方政府舉債行為的全面規(guī)范。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債、收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債都不會(huì)是特殊領(lǐng)域的個(gè)別現(xiàn)象，今后各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)范性文件將會(huì)“百花齊放”，專(zhuān)項(xiàng)債券的“版圖”逐漸鋪展，留給地方政府規(guī)范違規(guī)舉債融資行為的時(shí)間不會(huì)太多了。
《辦法》甫一面世，就有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債的推出將擠壓公路PPP項(xiàng)目的發(fā)展空間。事實(shí)果真如此？這個(gè)問(wèn)題需要區(qū)分情況討論。
首先，收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債是否會(huì)導(dǎo)致地方政府將優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)留在手中，阻礙盤(pán)活存量資產(chǎn)呢？實(shí)際上，對(duì)于收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債資金的用途，《辦法》明確規(guī)定“應(yīng)當(dāng)專(zhuān)項(xiàng)用于政府收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)”，“不得用于經(jīng)常性支出和公路養(yǎng)護(hù)支出”，這意味著收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債僅適用于新建項(xiàng)目。對(duì)于存量項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，資金需求不可能通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債的方式得到滿(mǎn)足，PPP模式仍然是具有吸引力的運(yùn)作方式，因而，收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債的推出對(duì)存量資產(chǎn)的影響并不明顯。相反，《辦法》禁止地方政府通過(guò)地方政府債券以外的方式舉借債務(wù)，這對(duì)于存量資產(chǎn)的PPP的發(fā)展反而是個(gè)好消息。
其次，對(duì)于新建項(xiàng)目，表面來(lái)看收費(fèi)公路項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入穩(wěn)定，無(wú)疑是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，地方政府勢(shì)必會(huì)排斥社會(huì)資本參與來(lái)分一杯羹。但實(shí)際上，與巨額建設(shè)投入相比，收費(fèi)公路的通行費(fèi)、廣告費(fèi)等收入顯得杯水車(chē)薪，扣除日常運(yùn)轉(zhuǎn)成本，收費(fèi)公路通行費(fèi)收入遠(yuǎn)不及貸款還本付息支出。雖然通過(guò)延長(zhǎng)債券期限等方式，一定程度上可以緩解償還壓力，但是相比之下，不論是最長(zhǎng)30年的期限、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)還是專(zhuān)業(yè)化的運(yùn)營(yíng)，采用PPP模式進(jìn)行公路建設(shè)的優(yōu)勢(shì)都更加明顯。專(zhuān)項(xiàng)債還是PPP，收費(fèi)公路建設(shè)也可以有freestyle，最后地方政府會(huì)怎么選，現(xiàn)在誰(shuí)也說(shuō)不好。
專(zhuān)項(xiàng)債雖好，有些問(wèn)題還是需要探討。第一，《公路法》規(guī)定“籌集公路建設(shè)資金，……可以依法向國(guó)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)或者外國(guó)政府貸款。”按照上位法優(yōu)于下位法的原則，《辦法》的規(guī)定顯然與《公路法》相沖突，其有效性不免受到質(zhì)疑。第二，根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，收費(fèi)公路分為地方政府利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人有償集資建設(shè)的政府還貸公路以及國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)或者受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)的經(jīng)營(yíng)性公路。《辦法》出臺(tái)后，所謂“利用貸款”建設(shè)收費(fèi)公路在新的環(huán)境下何去何從？嚴(yán)格根據(jù)定義，通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券方式建設(shè)的收費(fèi)公路無(wú)法歸入“政府還貸公路”或者“經(jīng)營(yíng)性公路”的范疇，那么通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券方式建設(shè)的收費(fèi)公路該如何管理呢？
