作者簡介：靳林明律師在政府和社會資本合作（PPP）領域具有豐富的經驗，涉及的行業(yè)領域廣泛，其主辦的多個基礎設施項目獲得律師業(yè)界大獎，其也被評為PPP項目金牌律師。靳律師為國家發(fā)改委《基礎設施和公用事業(yè)特許經營法》立法專家組成員、國家發(fā)改委PPP專家?guī)斐蓡T、財政部PPP中心法律專家、財政部第三批PPP示范項目評審專家，多省PPP入庫專家，多個學術機構PPP專家。靳律師多次參加PPP項目評審，正在或曾經擔任中山大學嶺南學院、北京國家會計學院、廈門國家會計學院等多家機構PPP培訓講師。
2017年5月28日，財政部印發(fā)《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預[2017]87號）（“87號文”），這標題一下子嚇住了不少人，這是要禁止政府購買服務？當然不是，87號文開篇即表明了立場：要“堅持政府購買服務改革正確方向”。“堅決制止”的對象，其實是“違法違規(guī)融資行為”，強調的是不能以政府購買服務的名義繞開PPP。結合《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號文）（“50號文”），說得再直白一些，87號文的最終目的還是要禁止地方政府以政府購買服務名義違規(guī)舉債。
縱觀87號文，并未對政府購買服務提出新要求、新標準，只是重申了現有的監(jiān)管要求。政府購買服務是什么？如果簡單看成“政府出錢，企業(yè)出力”，那么政府購買服務和PPP、政府采購究竟又有什么區(qū)別呢？看似千頭萬緒，其實答案都已經在87號文的字里行間，把握四個要點，也就理解了政府購買服務。
一是先預算后購買。對于政府購買服務資金須先納入財政預算的要求可謂三令五申，《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)[2013]96號）以及《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》（財綜[2013]111號）都已做出明確規(guī)定，財政部《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號）又再次強調“政府購買服務所需資金，應當在既有財政預算中統(tǒng)籌安排。”只是地方政府并未加以重視，或者刻意忽略，迫使87號文不得不再次表態(tài)“政府購買服務要堅持先有預算、后購買服務，所需資金應當在既有年度預算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據”。
二是不能購買工程、物資和融資服務。監(jiān)管部門對政府購買服務的定位一直很明確，“服務”應當作狹義解釋，側重輕資產的購買，而不是建設工程（資產密集），把握住這一點，對于87號文的不少爭議和分歧也就迎刃而解（例如，水利部《關于深化水利改革的指導意見》推行的是購買“工程建設管理”服務，而不是“工程建設”，與87號文規(guī)定并不矛盾）。實踐中不僅有將工程建設納入政府購買服務、以政府購買名義大興基礎建設、將BT模式稍加包裝變身為政府購買服務的亂象，甚至還有購買融資服務、將政府應當承擔的基本公共服務打包外包等，這些都與推廣政府購買服務的初衷南轅北轍。負面清單是87號文的一大亮點，包括原材料、燃料、設備等貨物，基礎設施建設、儲備土地前期開發(fā)、農田水利等建設工程均不得作為政府購買服務的對象，并且嚴禁將非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍。需要注意的是，負面清單并不意味著“清單之外即許可”，原則上，只要是工程和物資都不應當列入政府購買服務的范圍，清單中列舉的情形是實踐中的重災區(qū)，需要重點防范。
三是購買服務期通常為1-3年。87號文中并沒有明確限制政府購買服務的期限，但是既然“政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規(guī)劃期限內”，而中期財政規(guī)劃又通常為三年，實際上也就限制了政府購買服務不應該也不可能超過三年。實踐中很多工程項目建設期都在三年以上，因此，這也呼應了政府不得購買工程建設服務的要求。
四是政府購買服務要有指導性目錄，購買的對象“應該是納入到政府購買服務指導性目錄里面的服務事項”，“對暫時未納入指導性目錄又確需購買的服務事項，應當報財政部門審核備案后調整實施。”表明監(jiān)管部門對于政府購買服務的范圍采取嚴格限制的態(tài)度，在嚴格限制地方政府和平臺融資的背景下，政府購買服務有越來越泛濫的趨勢，監(jiān)管只能“水來土掩”，不斷收緊適用范圍。
