來(lái)源：信貸白話
盡管財(cái)預(yù)87號(hào)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》在第二部分“嚴(yán)格政府購(gòu)買服務(wù)范圍”里說了：“不得將建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目”。
但是，因?yàn)榇宋募诘谌糠?ldquo;嚴(yán)格規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算管理”里說過：“政府購(gòu)買服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi)。黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。
有人根據(jù)第三部分的相關(guān)內(nèi)容，又根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)）中“市、縣人民政府將購(gòu)買棚改服務(wù)資金逐年列入財(cái)政預(yù)算，并按協(xié)議要求向提供棚改服務(wù)的實(shí)施主體支付的規(guī)定，以及銀發(fā)【2014】287號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步做好住房金融服務(wù)工作的通知》中“對(duì)公共租賃住房和棚戶區(qū)改造的貸款期限可延長(zhǎng)至不超過25年”的表述，認(rèn)為棚改購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的期限不僅可以突破中期財(cái)政規(guī)劃的3年期限，而且最長(zhǎng)期限可以做到25年。
此觀點(diǎn)是值得商榷的。
本人觀點(diǎn)如下：
87號(hào)文“不得將建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目”，并沒有對(duì)棚改做出例外。之所以沒有例外，是因?yàn)榕锔捻?xiàng)目確實(shí)與政府采購(gòu)工程不同，是一種特殊的服務(wù)事項(xiàng)，必須包括工程前后的公共服務(wù)，而不能僅有安置房籌集和道路、土地平整、綠化、供水、供氣、排水、通訊、照明等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
簡(jiǎn)言之：不能只有建設(shè)沒有服務(wù)。
財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)原文：“政府購(gòu)買服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi)。黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行“。
------此處的黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作，是有特指的。棚改項(xiàng)目的支持對(duì)象應(yīng)該是為完成國(guó)務(wù)院布置的2015~2017三年棚改計(jì)劃（1800萬(wàn)套）、2018~2020三年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃（1500萬(wàn)套）、具體由各省住建部門牽頭編制的棚改項(xiàng)目。
如果你只拿到了地市的棚改名單，確認(rèn)一下是否也進(jìn)入了省里的名單，并屬于兩個(gè)三年計(jì)劃的項(xiàng)目。由于1800萬(wàn)套+1500萬(wàn)套的規(guī)模其實(shí)很大，進(jìn)入這個(gè)名單并不難。不能進(jìn)入的項(xiàng)目，其項(xiàng)目屬性可能有點(diǎn)問題。
將項(xiàng)目明確為列入國(guó)家1800萬(wàn)套和1500萬(wàn)套計(jì)劃名單，也有利于項(xiàng)目預(yù)算資金和貸款還款來(lái)源的落實(shí)。因?yàn)椋鶕?jù)國(guó)發(fā)37號(hào)文、財(cái)綜57號(hào)文、財(cái)綜11號(hào)文三個(gè)關(guān)于棚改的政府文件，列入上述計(jì)劃的項(xiàng)目，在財(cái)政資金安排上能夠得到保證。
如：
國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)：
市、縣人民政府將購(gòu)買棚改服務(wù)資金逐年列入財(cái)政預(yù)算，并按協(xié)議要求向提供棚改服務(wù)的實(shí)施主體支付。年初預(yù)算安排有缺口確需舉借政府債務(wù)彌補(bǔ)的市、縣，可通過省（區(qū)、市）人民政府代發(fā)地方政府債券予以支持，并優(yōu)先用于棚改。
財(cái)綜[2015]57號(hào)《關(guān)于做好城市棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知》：
棚戶區(qū)改造資金通過市縣一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算統(tǒng)籌安排。市縣預(yù)算安排有缺口，確需舉借地方政府債務(wù)彌補(bǔ)的，可通過省級(jí)人民政府代發(fā)地方政府債券予以支持。
財(cái)綜[2016]11號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步做好棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知》：
按照“省級(jí)負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)、中央適當(dāng)補(bǔ)助”的原則，積極籌措資金，統(tǒng)籌安排，推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作順利實(shí)施。2016年，中央財(cái)政將繼續(xù)加大對(duì)各地棚戶區(qū)改造工作的支持力度，中央補(bǔ)助力度不低于上年；省級(jí)財(cái)政也要增加投入，加大對(duì)財(cái)力困難市縣棚戶區(qū)改造工作的支持力度；市縣財(cái)政要按規(guī)定渠道落實(shí)資金來(lái)源。其中，地方政府債券籌集資金要繼續(xù)向棚戶區(qū)改造傾斜。與此同時(shí)，市縣財(cái)政部門要按照棚戶區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及時(shí)撥付資金，確保棚戶區(qū)改造項(xiàng)目資金需要。
上述文件體現(xiàn)了中央對(duì)棚改工作的支持，列入三年計(jì)劃的棚改項(xiàng)目，資金由各級(jí)財(cái)政安排，中央和各省有專項(xiàng)資金補(bǔ)助；財(cái)政預(yù)算安排有缺口的，由省級(jí)政府發(fā)債予以補(bǔ)足。
國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)文雖然說了“市、縣人民政府將購(gòu)買棚改服務(wù)資金逐年列入財(cái)政預(yù)算”，但逐年列入預(yù)算的目的是“按協(xié)議要求向提供棚改服務(wù)的實(shí)施主體支付”。而財(cái)綜 [2016]11號(hào)規(guī)定：“市縣財(cái)政部門要按照棚戶區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及時(shí)撥付資金，確保棚戶區(qū)改造項(xiàng)目資金需要”。說明財(cái)政資金安排的目的是保障棚改項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，所以，財(cái)政預(yù)算安排應(yīng)與棚改項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度匹配，而不是根據(jù)各地的支付能力任意拉長(zhǎng)。
另外，川府發(fā)〔2017〕10號(hào)《四川省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)和融資管理的通知》“嚴(yán)禁通過政府購(gòu)買服務(wù)延期支付價(jià)款變相融資”也不是空穴來(lái)風(fēng)。它來(lái)自于全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部會(huì)議的要求，公開見于財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)對(duì)全國(guó)人大匯報(bào)政府債務(wù)管控情況的報(bào)告。
因此，棚改項(xiàng)目的資金撥付進(jìn)度、預(yù)算安排進(jìn)度應(yīng)該跟項(xiàng)目實(shí)施和提供服務(wù)的進(jìn)度匹配，付款應(yīng)該跟提供服務(wù)的質(zhì)量和績(jī)效掛鉤，才是合理的。如果項(xiàng)目建設(shè)完成期只有3年，付款期長(zhǎng)達(dá)20年，就容易被認(rèn)為你實(shí)質(zhì)上購(gòu)買的還是工程，沒有服務(wù)，通過延期付款達(dá)到融資的目的。
也由此，如果想適當(dāng)延長(zhǎng)棚改項(xiàng)目的期限，則應(yīng)該下功夫琢磨：怎樣做實(shí)棚改的服務(wù)內(nèi)容并根據(jù)服務(wù)的績(jī)效考核結(jié)果付款。
銀發(fā)【2014】287號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步做好住房金融服務(wù)工作的通知》中出現(xiàn)了“對(duì)公共租賃住房和棚戶區(qū)改造的貸款期限可延長(zhǎng)至不超過25年”。但縱觀全文，發(fā)文的主要目的是在當(dāng)時(shí)短暫的經(jīng)濟(jì)低迷期防止房地產(chǎn)投資大幅下滑。主要內(nèi)容包括降低個(gè)人住房首付款比例和降低貸款利率、支持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)融資等。而且，此文出臺(tái)的時(shí)間是2014年9月29日，而國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)文出臺(tái)于2015年6月25日（此文首提銀行可向政府購(gòu)買棚改服務(wù)發(fā)放貸款），財(cái)政部《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》出臺(tái)于2014年12月15日，新修訂的《預(yù)算法》也于2015年1月1日才生效。故，銀發(fā)【2014】287號(hào)所稱的“棚戶區(qū)改造的貸款”與政府購(gòu)買服務(wù)模式的政策背景、預(yù)算管理背景均不同，用作87號(hào)文之后購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的期限設(shè)置依據(jù)，缺乏合理性。
1、5~7年比較符合棚改項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，與項(xiàng)目的實(shí)際進(jìn)度匹配。政府按照這個(gè)進(jìn)度撥付資金、銀行按照這個(gè)進(jìn)度發(fā)放和回收貸款，能夠避免“購(gòu)買服務(wù)延期付款變相融資”。
2、有利于避免資金挪用。由于棚改投入有各級(jí)政府的專項(xiàng)資金支持，如貸款期限過長(zhǎng)，有可能造成資金的被挪用。
3、有利于貸款銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制。政府的預(yù)算是一年一議，中期財(cái)政規(guī)劃也最多是3年，雖然可以通過政府滾動(dòng)編制中期財(cái)政預(yù)算規(guī)劃來(lái)防范財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)，但過長(zhǎng)的貸款期限無(wú)疑會(huì)增加財(cái)政預(yù)算按期到位的不確定性。因棚改承接主體已在施工中獲得收益，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)全部由貸款銀行承擔(dān)。
實(shí)踐中，可根據(jù)作為棚改購(gòu)買主體的政府的財(cái)力和信用狀況靈活設(shè)置期限。如省會(huì)城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，期限和適當(dāng)拉長(zhǎng)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及市縣政府，期限應(yīng)適當(dāng)縮短。為什么？看下一條：
4、據(jù)實(shí)確定棚改期限有利于地方政府爭(zhēng)取中央和省級(jí)政府的資金支持。
國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)：“發(fā)展改革委、財(cái)政部要會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)一步加大中央預(yù)算內(nèi)投資和中央財(cái)政支持力度”。“年初預(yù)算安排有缺口確需舉借政府債務(wù)彌補(bǔ)的市、縣，可通過省（區(qū)、市）人民政府代發(fā)地方政府債券予以支持”
財(cái)綜 [2016]11號(hào)：“中央財(cái)政將繼續(xù)加大對(duì)各地棚戶區(qū)改造工作的支持力度，中央補(bǔ)助力度不低于上年；省級(jí)財(cái)政也要增加投入，加大對(duì)財(cái)力困難市縣棚戶區(qū)改造工作的支持力度”
財(cái)綜[2015]57號(hào)：“確需舉借地方政府債務(wù)彌補(bǔ)的，可通過省級(jí)人民政府代發(fā)地方政府債券予以支持”。
由于中央對(duì)于棚改有專項(xiàng)資金支持、發(fā)債資金支持，各省也有一些支持資金，如果棚改期限過長(zhǎng)，地方政府是按照自己的預(yù)算能力設(shè)置期限的，這樣就沒有資金缺口了，也就不便于向上級(jí)政府爭(zhēng)取資金支持。
