來源：信貸白話
盡管財預87號《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》在第二部分“嚴格政府購買服務范圍”里說了：“不得將建設工程作為政府購買服務項目，嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目”。
但是，因為此文件在第三部分“嚴格規范政府購買服務預算管理”里說過：“政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內。黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項，按照相關規定執行”。
有人根據第三部分的相關內容，又根據《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發[2015]37號）中“市、縣人民政府將購買棚改服務資金逐年列入財政預算，并按協議要求向提供棚改服務的實施主體支付的規定，以及銀發【2014】287號《關于進一步做好住房金融服務工作的通知》中“對公共租賃住房和棚戶區改造的貸款期限可延長至不超過25年”的表述，認為棚改購買服務項目的期限不僅可以突破中期財政規劃的3年期限，而且最長期限可以做到25年。
此觀點是值得商榷的。
本人觀點如下：
87號文“不得將建設工程作為政府購買服務項目，嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目”，并沒有對棚改做出例外。之所以沒有例外，是因為棚改項目確實與政府采購工程不同，是一種特殊的服務事項，必須包括工程前后的公共服務，而不能僅有安置房籌集和道路、土地平整、綠化、供水、供氣、排水、通訊、照明等基礎設施建設。
簡言之：不能只有建設沒有服務。
財預〔2017〕87號原文：“政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內。黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項，按照相關規定執行“。
------此處的黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作，是有特指的。棚改項目的支持對象應該是為完成國務院布置的2015~2017三年棚改計劃（1800萬套）、2018~2020三年棚改攻堅計劃（1500萬套）、具體由各省住建部門牽頭編制的棚改項目。
如果你只拿到了地市的棚改名單，確認一下是否也進入了省里的名單，并屬于兩個三年計劃的項目。由于1800萬套+1500萬套的規模其實很大，進入這個名單并不難。不能進入的項目，其項目屬性可能有點問題。
將項目明確為列入國家1800萬套和1500萬套計劃名單，也有利于項目預算資金和貸款還款來源的落實。因為，根據國發37號文、財綜57號文、財綜11號文三個關于棚改的政府文件，列入上述計劃的項目，在財政資金安排上能夠得到保證。
如：
國發[2015]37號：
市、縣人民政府將購買棚改服務資金逐年列入財政預算，并按協議要求向提供棚改服務的實施主體支付。年初預算安排有缺口確需舉借政府債務彌補的市、縣，可通過省（區、市）人民政府代發地方政府債券予以支持，并優先用于棚改。
財綜[2015]57號《關于做好城市棚戶區改造相關工作的通知》：
棚戶區改造資金通過市縣一般公共預算和政府性基金預算統籌安排。市縣預算安排有缺口，確需舉借地方政府債務彌補的，可通過省級人民政府代發地方政府債券予以支持。
財綜[2016]11號《關于進一步做好棚戶區改造相關工作的通知》：
按照“省級負總責、市縣抓落實、中央適當補助”的原則，積極籌措資金，統籌安排，推進棚戶區改造工作順利實施。2016年，中央財政將繼續加大對各地棚戶區改造工作的支持力度，中央補助力度不低于上年；省級財政也要增加投入，加大對財力困難市縣棚戶區改造工作的支持力度；市縣財政要按規定渠道落實資金來源。其中，地方政府債券籌集資金要繼續向棚戶區改造傾斜。與此同時，市縣財政部門要按照棚戶區改造項目實施進度及時撥付資金，確保棚戶區改造項目資金需要。
上述文件體現了中央對棚改工作的支持，列入三年計劃的棚改項目，資金由各級財政安排，中央和各省有專項資金補助；財政預算安排有缺口的，由省級政府發債予以補足。
國發[2015]37號文雖然說了“市、縣人民政府將購買棚改服務資金逐年列入財政預算”，但逐年列入預算的目的是“按協議要求向提供棚改服務的實施主體支付”。而財綜 [2016]11號規定：“市縣財政部門要按照棚戶區改造項目實施進度及時撥付資金，確保棚戶區改造項目資金需要”。說明財政資金安排的目的是保障棚改項目實施進度，所以，財政預算安排應與棚改項目實施進度匹配，而不是根據各地的支付能力任意拉長。
另外，川府發〔2017〕10號《四川省人民政府關于進一步加強政府債務和融資管理的通知》“嚴禁通過政府購買服務延期支付價款變相融資”也不是空穴來風。它來自于全國財政系統內部會議的要求，公開見于財政部領導對全國人大匯報政府債務管控情況的報告。
因此，棚改項目的資金撥付進度、預算安排進度應該跟項目實施和提供服務的進度匹配，付款應該跟提供服務的質量和績效掛鉤，才是合理的。如果項目建設完成期只有3年，付款期長達20年，就容易被認為你實質上購買的還是工程，沒有服務，通過延期付款達到融資的目的。
也由此，如果想適當延長棚改項目的期限，則應該下功夫琢磨：怎樣做實棚改的服務內容并根據服務的績效考核結果付款。
銀發【2014】287號《關于進一步做好住房金融服務工作的通知》中出現了“對公共租賃住房和棚戶區改造的貸款期限可延長至不超過25年”。但縱觀全文，發文的主要目的是在當時短暫的經濟低迷期防止房地產投資大幅下滑。主要內容包括降低個人住房首付款比例和降低貸款利率、支持房地產開發企業融資等。而且，此文出臺的時間是2014年9月29日，而國發[2015]37號文出臺于2015年6月25日（此文首提銀行可向政府購買棚改服務發放貸款），財政部《政府購買服務管理辦法》出臺于2014年12月15日，新修訂的《預算法》也于2015年1月1日才生效。故，銀發【2014】287號所稱的“棚戶區改造的貸款”與政府購買服務模式的政策背景、預算管理背景均不同，用作87號文之后購買服務項目的期限設置依據，缺乏合理性。
1、5~7年比較符合棚改項目的實施進度，與項目的實際進度匹配。政府按照這個進度撥付資金、銀行按照這個進度發放和回收貸款，能夠避免“購買服務延期付款變相融資”。
2、有利于避免資金挪用。由于棚改投入有各級政府的專項資金支持，如貸款期限過長，有可能造成資金的被挪用。
3、有利于貸款銀行的風險控制。政府的預算是一年一議，中期財政規劃也最多是3年，雖然可以通過政府滾動編制中期財政預算規劃來防范財政支付風險，但過長的貸款期限無疑會增加財政預算按期到位的不確定性。因棚改承接主體已在施工中獲得收益，項目的風險全部由貸款銀行承擔。
實踐中，可根據作為棚改購買主體的政府的財力和信用狀況靈活設置期限。如省會城市和經濟發達地區，期限和適當拉長。欠發達地區以及市縣政府，期限應適當縮短。為什么？看下一條：
4、據實確定棚改期限有利于地方政府爭取中央和省級政府的資金支持。
國發[2015]37號：“發展改革委、財政部要會同有關部門進一步加大中央預算內投資和中央財政支持力度”。“年初預算安排有缺口確需舉借政府債務彌補的市、縣，可通過省（區、市）人民政府代發地方政府債券予以支持”
財綜 [2016]11號：“中央財政將繼續加大對各地棚戶區改造工作的支持力度，中央補助力度不低于上年；省級財政也要增加投入，加大對財力困難市縣棚戶區改造工作的支持力度”
財綜[2015]57號：“確需舉借地方政府債務彌補的，可通過省級人民政府代發地方政府債券予以支持”。
由于中央對于棚改有專項資金支持、發債資金支持，各省也有一些支持資金，如果棚改期限過長，地方政府是按照自己的預算能力設置期限的，這樣就沒有資金缺口了，也就不便于向上級政府爭取資金支持。
