作者簡介：丁伯康博士 國家發(fā)改委和財(cái)政部PPP專家?guī)祀p庫專家、住建部中國建設(shè)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)PPP研究中心副主任、中國現(xiàn)代集團(tuán)總裁兼江蘇現(xiàn)代咨詢董事長、現(xiàn)代研究院院長。
在業(yè)內(nèi)的期盼中，國務(wù)院法制辦關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》終于和大家見面了。《征求意見稿》面對我國當(dāng)前推廣和實(shí)施PPP模式中的諸多問題和情況，從規(guī)范政府和社會(huì)資本的合作行為、維護(hù)PPP市場可持續(xù)發(fā)展的角度，以服務(wù)大局為目標(biāo)，以解決問題為導(dǎo)向，提出了不少創(chuàng)新思路和解決辦法。其主要成果體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：
一是具有工作的包容性。《征求意見稿》在PPP的參與主體和主要實(shí)施對象等方面，均采用了積極、包容的態(tài)度，回避了過往在理論界和操作實(shí)務(wù)層面，始終存在的對我國現(xiàn)行的政府和社會(huì)資本合作模式與國際通行的PPP（Public-Private-Partnership），在定義和內(nèi)涵、項(xiàng)目和監(jiān)管之間的爭論和分歧。如《征求意見稿》所稱的社會(huì)資本合作方，就是指依法設(shè)立，具有投資、建設(shè)、運(yùn)營能力的企業(yè)。這無疑擴(kuò)大了作為中國特色的政府和社會(huì)資本合作模式中的社會(huì)資本的適用范圍，同時(shí)也順應(yīng)了我國以公有制為主體、民營經(jīng)濟(jì)為補(bǔ)充的中國國情。為我國政府和社會(huì)資本合作模式，是參照“國外Private的進(jìn)行私人資本的選擇和監(jiān)管，還是適應(yīng)中國特色進(jìn)行“社會(huì)資本方”選擇與監(jiān)管，這一爭論不休的話題，畫上了句號。再如PPP的運(yùn)用領(lǐng)域，《征求意見稿》明確界定其包含為兩大類，即基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。《征求意見稿》基本上是完全參照國務(wù)院給國家發(fā)改委和財(cái)政部在PPP領(lǐng)域的分工原則而制定。這樣既保留了原有部門的分工不變，又為下一步規(guī)范實(shí)施和推廣運(yùn)用PPP模式，留下了足夠的空間，體系了廣泛的包容性。
二是具有管理的創(chuàng)新性。如為避免出現(xiàn)PPP模式的泛化和變異，《征求意見稿》首次提出，國務(wù)院有關(guān)部門可以制定采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目指導(dǎo)目錄，并適時(shí)調(diào)整。這樣非常有利于國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，對階段性和關(guān)鍵性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，采取發(fā)布PPP項(xiàng)目指導(dǎo)目錄的管理方式，加大推廣和運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的力度。同時(shí)針對政府信用問題，也提出了政府應(yīng)當(dāng)守信踐諾，全面履行合作項(xiàng)目協(xié)議約定的義務(wù)。合作項(xiàng)目協(xié)議的履行不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響等一些約束政府履約行為的內(nèi)容。這樣的立法安排，將極大地激發(fā)社會(huì)資本包括私人資本和外資等，參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)PPP項(xiàng)目的信心。此外，政府有關(guān)部門還可以根據(jù)社會(huì)信用體系建設(shè)的有關(guān)要求，記錄社會(huì)資本方、中介機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司及其從業(yè)人員的失信行為，并納入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)等，這些都是在PPP模式管理方面的一些創(chuàng)新做法。
三是具有操作的指導(dǎo)性。《征求意見稿》明確，任何單位和個(gè)人不得排斥或者限制非公有制社會(huì)資本方依法參與合作項(xiàng)目，這對隱形設(shè)置門檻、對歧視不同所有制社會(huì)資本的行為是很好的約束。此外，對合作項(xiàng)目協(xié)議中約定的財(cái)政支出事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)足額納入年度預(yù)算，按照規(guī)定程序批準(zhǔn)后，及時(shí)支付資金。對實(shí)施合作項(xiàng)目依法需要辦理的行政審批等相關(guān)手續(xù)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理；對參與合作項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)合評審時(shí)已經(jīng)出具審查意見的事項(xiàng)，不再重復(fù)審查，以及在合作項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)，社會(huì)資本方不得轉(zhuǎn)讓其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)；在合作項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)，在不影響公共服務(wù)提供的穩(wěn)定性和持續(xù)性的前提下，經(jīng)政府實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)本級人民政府同意，社會(huì)資本方可以轉(zhuǎn)讓其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)等，也為處理PPP項(xiàng)目合作中，可能出現(xiàn)的不同問題，提供了很強(qiáng)的操作指導(dǎo)。特別是，在合作項(xiàng)目實(shí)施中執(zhí)行有關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范情況的監(jiān)督檢查方面，過去在公用事業(yè)項(xiàng)目的市場化改革中，也是存在問題的。而《征求意見稿》指出，政府有關(guān)部門實(shí)施監(jiān)督檢查，有權(quán)采取進(jìn)入合作項(xiàng)目現(xiàn)場進(jìn)行檢查、檢驗(yàn)、監(jiān)測；查閱、復(fù)制有關(guān)文件、資料；要求有關(guān)人員就有關(guān)問題作出說明等，這些安排，也為后續(xù)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目在績效評估和成本核算等方面，都提供了工作銜接和行業(yè)監(jiān)管上的便利。
四是具有發(fā)展的前瞻性。《征求意見稿》結(jié)合現(xiàn)有的法律和政策框架，提出了針對投資、價(jià)格、財(cái)政、稅收、金融、土地管理、國有資產(chǎn)管理等方面的政策措施，需要不斷制定政策給予支持的條款。這說明，一方面，確實(shí)需要盡快解決在目前已有的政策措施中，與政府和社會(huì)資本合作模式的推廣和運(yùn)用，有不適應(yīng)和政策缺失的問題；另一方面，也需要根據(jù)政府和社會(huì)資本合作在我國的深入發(fā)展?fàn)顩r，不斷出臺(tái)一些新的配套政策和措施，以解決提高政府投資效率和合作項(xiàng)目運(yùn)營管理效率問題。從《征求意見稿》還可以看出，不僅從政策環(huán)境、法律環(huán)境、信用環(huán)境的角度，都提出了一些具前瞻性的解決思路和政策性建議，同時(shí)在政府和社會(huì)資本合作的管理措施方面，也提出了一些前瞻性的工作建議等。如國務(wù)院要建立政府和社會(huì)資本合作工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決政府和社會(huì)資本合作工作中的重大問題；縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本地區(qū)政府和社會(huì)資本合作工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等，也為后續(xù)合作項(xiàng)目的全生命周期運(yùn)作和協(xié)調(diào)，提供了基本保障。
對于此次出臺(tái)的《征求意見稿》的不足，恕本人直言，它更像或更加適合作為一個(gè)政府的指導(dǎo)性文件下發(fā)，這對未來我國PPP的規(guī)范實(shí)施還是具有重要的價(jià)值。但是，如果作為《條例》頒布的話，它既沒有達(dá)到業(yè)界所期望的應(yīng)有的高度，也沒有達(dá)到通過立法規(guī)范合作項(xiàng)目運(yùn)作的應(yīng)有深度。如果不進(jìn)行大力度的修改和完善，那么對當(dāng)前比較混亂的PPP市場而言，其作用和價(jià)值將大打折扣，亦會(huì)使得目前就比較混亂的PPP市場繼續(xù)混亂下去。經(jīng)初步推敲，現(xiàn)就此次《征求意見稿》的修改，提出三點(diǎn)建議如下：
一、做好頂層設(shè)計(jì)，建立完善政府和社會(huì)資本合作工作協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)
《征求意見稿》提出，要建立政府和社會(huì)資本合作工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決政府和社會(huì)資本合作工作中的重大問題。實(shí)際情況是，在各級政府的PPP推進(jìn)中，出現(xiàn)的問題和困難是常態(tài)、隨時(shí)存在的。無論對于國家層面還是地方政府，政府和社會(huì)資本合作工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，如果沒有一個(gè)確定的、權(quán)威性的機(jī)構(gòu)牽頭，形成一個(gè)穩(wěn)定和常態(tài)的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，那么一定會(huì)造成部門出臺(tái)的政策和管理制度之間不銜接和政出多門，也會(huì)造成協(xié)調(diào)推進(jìn)說易行難、出現(xiàn)問題容易解決問題難等情況。
因此本人建議將《征求意見稿》第七條“國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)和監(jiān)督。政府和社會(huì)資本合作的綜合性管理措施，由國務(wù)院有關(guān)部門共同制定。國務(wù)院建立政府和社會(huì)資本合作工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決政府和社會(huì)資本合作工作中的重大問題。”修改為：
“國務(wù)院成立政府和社會(huì)資本合作工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)及時(shí)協(xié)調(diào)、解決政府和社會(huì)資本合作工作中的重大問題，統(tǒng)一管理和推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作。國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)和監(jiān)督。政府和社會(huì)資本合作的綜合性管理措施，由國務(wù)院政府和社會(huì)資本工作工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)部門共同制定。”
建議將《征求意見稿》第八條“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本地區(qū)政府和社會(huì)資本合作工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。縣級以上地方人民政府有關(guān)部門依照本條例和本級政府確定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本地區(qū)合作項(xiàng)目的組織實(shí)施和監(jiān)督管理。”修改為：
“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立政府和社會(huì)資本合作管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)及時(shí)協(xié)調(diào)員、解決政府和社會(huì)資本合作中的重大問題，統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作。縣級以上地方人民政府有關(guān)部門依照本條例和本級政府和社會(huì)資本合作管理機(jī)構(gòu)的意見，負(fù)責(zé)本地區(qū)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的組織實(shí)施和監(jiān)督管理。”
二、區(qū)別PPP項(xiàng)目的行業(yè)特點(diǎn)，細(xì)化綜合性管理措施的制定實(shí)施
《征求意見稿》第七條中指出，政府和社會(huì)資本合作的綜合性管理措施，由國務(wù)院政府和社會(huì)資本合作工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)部門共同制定。第八條指出，縣級以上地方人民政府有關(guān)部門依照本條例和本級政府確定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本地區(qū)合作項(xiàng)目的組織實(shí)施和監(jiān)督管理。而現(xiàn)實(shí)情況是，在各地實(shí)施的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中，項(xiàng)目涉及領(lǐng)域眾多、范圍也很廣。無論是由國務(wù)院政府和社會(huì)資本合作工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，還是專門的組織來牽頭，都可能出現(xiàn)隔山打牛和力不從心的情況。如何結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，做好合作項(xiàng)目全周期的績效評估和行業(yè)監(jiān)管，行業(yè)管理部門的專業(yè)管理作用不可忽視。
因此本人建議在《征求意見稿》中增加一條：“政府和社會(huì)資本合作的行業(yè)性管理措施，需由國務(wù)院有關(guān)部門牽頭，根據(jù)不同政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的行業(yè)特點(diǎn)制定。縣級以上人民政府有關(guān)主管部門負(fù)責(zé)具體組織和實(shí)施。”
三、加強(qiáng)金融支持，培育政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)營管理主體
《征求意見稿》此次沒有涉及到任何金融政策和金融工具對政府和社會(huì)資本合作方面的支持內(nèi)容，這其實(shí)也是有一定遺憾的。我們知道，在中國這個(gè)市場化程度還不是很高的環(huán)境下，通過政府和社會(huì)資本合作，培育出更多具有投資、建設(shè)和運(yùn)營能力的企業(yè)，是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展必不可少的目的之一。而現(xiàn)實(shí)情況是，目前在參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本中，真正是央企國資比較多、民營資本企業(yè)少；有建設(shè)能力的企業(yè)多，有運(yùn)營管理能力的企業(yè)少；有初始投資能力的企業(yè)多，有持續(xù)投資能力的企業(yè)少。因此，如何通過金融和資本市場的開放，為更多具有運(yùn)營管理能力的民營企業(yè)和中小企業(yè)提供源源不斷的資金，以真正發(fā)揮社會(huì)資本在投資、建設(shè)和運(yùn)營管理政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的能力和優(yōu)勢，這也應(yīng)該成為《條例》出臺(tái)以后，需要鼓勵(lì)和允許的范圍。
因此本人建議，在《征求意見稿》中再增加一條：“各級政府和金融管理部門在政府和社會(huì)資本合作方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)、配合。鼓勵(lì)銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)，為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目提供金融支持。任何組織和個(gè)人不得排斥或者限制非公有制社會(huì)資本方依法進(jìn)行合作項(xiàng)目的融資。”
上述建議不一定妥當(dāng)。此外本人對《征求意見稿》具體措辭和條款的部分修改建議，因篇幅所限，在此省略。
