作者簡(jiǎn)介：
薛起堂，國家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜摇⒇?cái)政部PPP專家?guī)鞂＜摇⒅袊ù髮W(xué)PPP研究中心專家委員會(huì)專家、中國人民大學(xué)兼職教授、北京市律師協(xié)會(huì)PPP專家組組長、北京市惠誠律師事務(wù)所PPP中心主任。
作為長期從事政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱PPP項(xiàng)目）法律服務(wù)的律師，對(duì)《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）從法律方面提出一些意見。本文對(duì)《條例》中合法、合理的條款不再提出褒揚(yáng)，只對(duì)《條例》中個(gè)人認(rèn)為應(yīng)該修改、完善和缺失的部分提出意見。
1、《條例》內(nèi)容不夠完善。
根據(jù)我國法律、法規(guī)的通常做法，條例的內(nèi)容應(yīng)該比法律的規(guī)定更為細(xì)化、具體，更具有可操作性，從此角度審視，該《條例》內(nèi)容不夠具體、完善，一定程度上缺乏實(shí)際應(yīng)用中的可操作性。
2、《條例》名稱偏長。
建議將條例名稱直接修改為《公共領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域在實(shí)踐中很難區(qū)分，且區(qū)分意義不大，都屬于公共領(lǐng)域，故可以將《條例》直接稱為《公共領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》，更簡(jiǎn)單明了。
1、《條例》未明確上位法。
按照立法慣例，條例一般應(yīng)明確依據(jù)某部法律制定，還應(yīng)明確適用范圍，而本《條例》中未體現(xiàn)相關(guān)內(nèi)容。
2、應(yīng)明確政府在選擇社會(huì)資本方時(shí)適用《政府采購法》。
《條例》未明確PPP項(xiàng)目的法律性質(zhì)，PPP項(xiàng)目政府在選擇社會(huì)資本方時(shí)應(yīng)該適用政府采購法或是招投標(biāo)法的問題未明確。在《條例》第十三條中規(guī)定：“政府實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)審核同意的合作項(xiàng)目實(shí)施方案，通過招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方”。第十五條也提到了競(jìng)爭(zhēng)性談判文件。根據(jù)這兩條的規(guī)定，可推理出《條例》規(guī)定PPP項(xiàng)目采購適用的是《政府采購法》，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)性談判是《政府采購法》中規(guī)定的政府采購的一種方式。PPP項(xiàng)目屬于政府采購，是政府采購了社會(huì)資本方，由社會(huì)資本方提供服務(wù)，屬于廣義的政府采購服務(wù)。但PPP項(xiàng)目采購不同于傳統(tǒng)的政府采購服務(wù)，PPP項(xiàng)目一般都包含了建設(shè)工程的內(nèi)容，根據(jù)《政府采購法》第四條的規(guī)定：“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”。所以實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目采購既使用《政府采購法》又使用《招投標(biāo)法》，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目采購適用法律混亂。因此，《條例》對(duì)此應(yīng)予明確，PPP項(xiàng)目采購屬于政府采購，應(yīng)該適用《政府采購法》。
3、PPP項(xiàng)目不應(yīng)使用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購。
競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采用的是最低價(jià)評(píng)標(biāo)法，一般適用在政府采購簡(jiǎn)單的、金額不大的貨物或服務(wù)中。但是PPP項(xiàng)目涉及金額都比較大，而且項(xiàng)目?jī)?nèi)容都比較復(fù)雜，應(yīng)該采用綜合評(píng)標(biāo)法，價(jià)格只能是綜合評(píng)分的一部分。如果使用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購，容易造成低于成本價(jià)中標(biāo)（成交），故PPP項(xiàng)目采購不適宜采用競(jìng)爭(zhēng)性談判的方式。
《條例》第十條最后一款規(guī)定：“有關(guān)主管部門擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)征求潛在社會(huì)資本方的意見。”《條例》第六章第四十四條的處罰規(guī)定中也專門規(guī)定，擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案未征求潛在社會(huì)資本方意見的還要接受處罰。筆者認(rèn)為此項(xiàng)規(guī)定不妥，實(shí)施方案不應(yīng)當(dāng)征求潛在社會(huì)資本方的意見。一是征求意見會(huì)導(dǎo)致政府方在中標(biāo)結(jié)果公布以前私下接觸潛在社會(huì)資本方，違反公開招投標(biāo)的規(guī)定；二是政府方私下接觸社會(huì)資本方容易造成串通招投標(biāo)；三是實(shí)踐中，征求潛在社會(huì)資本方意見不公開進(jìn)行，只邀請(qǐng)?zhí)囟ǖ耐顿Y人參加，對(duì)其他的潛在社會(huì)資本方不公平。征求潛在社會(huì)資本方意見的目的是政府對(duì)PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)測(cè)試，擔(dān)心社會(huì)資本方對(duì)PPP項(xiàng)目投資不積極。如果PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、運(yùn)作規(guī)范，又采用公開招標(biāo)的方式，就會(huì)吸引大量的社會(huì)資本方參與，市場(chǎng)測(cè)試是沒有必要的。因此，建議去掉征求潛在社會(huì)資本方意見的規(guī)定，如果必須保留也應(yīng)該采用公告公開的方式征求潛在社會(huì)資本方意見。
《條例》第十一條規(guī)定了PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案和財(cái)政承受能力，沒有明確規(guī)定“物有所值評(píng)價(jià)”，但條款內(nèi)容包含了物有所值的含義。實(shí)踐中，大量的PPP項(xiàng)目存在虛假的物有所值評(píng)價(jià)的問題，但“物有所值”是PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)，在PPP項(xiàng)目中確實(shí)很有必要，故《條例》對(duì)物有所值評(píng)價(jià)應(yīng)該有所約定。現(xiàn)在的PPP項(xiàng)目《物有所值評(píng)價(jià)》、《財(cái)政承受能力論證》、《實(shí)施方案》這三個(gè)文件，實(shí)踐中經(jīng)常是在一起評(píng)審，故這三個(gè)文件沒必要再分開編制，將三個(gè)文件合并成一個(gè)，統(tǒng)一都放在《實(shí)施方案》里，既方便操作又符合實(shí)踐。
《條例》第十二條規(guī)定了對(duì)實(shí)施方案的聯(lián)合評(píng)審機(jī)制，規(guī)定了政府應(yīng)組織有關(guān)部門對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審。此處規(guī)定的有關(guān)部門一般是政府的相關(guān)部門，本條沒有明確實(shí)施方案需要相關(guān)的專家評(píng)審。實(shí)施方案是PPP項(xiàng)目的核心文件，項(xiàng)目后面的招標(biāo)文件和項(xiàng)目合作協(xié)議的主要內(nèi)容都要在實(shí)施方案中明確。實(shí)施方案內(nèi)容涉及法律、財(cái)務(wù)和行業(yè)專業(yè)知識(shí)，需要相關(guān)專家參與評(píng)審。《條例》第十二條第一款建議修改為：“合作項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)本級(jí)人民政府審核同意。本級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門并聘請(qǐng)法律、財(cái)務(wù)、行業(yè)專家就方案的合法性、合理性展開評(píng)估，對(duì)合作項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審。”
《條例》第二十四條規(guī)定：“實(shí)施合作項(xiàng)目所需的建設(shè)工程、設(shè)備和原材料等貨物以及相關(guān)服務(wù)，社會(huì)資本方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，且在選擇社會(huì)資本方時(shí)已經(jīng)作為評(píng)審因素予以充分考慮的，可以由社會(huì)資本方自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”。此種規(guī)定容易導(dǎo)致PPP項(xiàng)目規(guī)避招投標(biāo)，進(jìn)行暗箱操作，進(jìn)而影響PPP項(xiàng)目采購的公開、公平性。PPP項(xiàng)目采購應(yīng)參照《招投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定的“兩招并一招”的規(guī)定執(zhí)行。建議改為：“已通過招標(biāo)方式選定的社會(huì)資本方在實(shí)施合作項(xiàng)目所需的建設(shè)工程、設(shè)備和原材料等貨物以及相關(guān)服務(wù)中，依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以由社會(huì)資本方自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”。
七、項(xiàng)目公司的股權(quán)可以有條件轉(zhuǎn)讓
《條例》第二十六條規(guī)定了在合作項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)，社會(huì)資本方不得轉(zhuǎn)讓其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)。這一規(guī)定不但不合理，還會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目建設(shè)不順利。因?yàn)榘凑找?guī)定，PPP項(xiàng)目前期的項(xiàng)目資本金只占整個(gè)項(xiàng)目總投資的百分之二十至三十左右，剩下的百分之七十至八十都是靠融資解決的。PPP項(xiàng)目的融資基本上需要用項(xiàng)目公司的股權(quán)做質(zhì)押擔(dān)保才能做到，如果項(xiàng)目公司的股權(quán)在建設(shè)期不允許轉(zhuǎn)讓，項(xiàng)目公司就很難融到資，項(xiàng)目建設(shè)就很難完成。況且，PPP項(xiàng)目后期如果進(jìn)行資產(chǎn)證券化也需要用到股權(quán)。故此，《條例》第二十六條第一款建議改為：“在合作項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)，社會(huì)資本方不得轉(zhuǎn)讓其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)，但是以融資為目的的，經(jīng)政府實(shí)施機(jī)構(gòu)認(rèn)可的除外。
《條例》第四十條約定：“因合作項(xiàng)目協(xié)議履行發(fā)生的爭(zhēng)議，可以依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟”。由此可見，《條例》將PPP項(xiàng)目合作合同列為民事合同，發(fā)生糾紛可以適用民事訴訟或仲裁。將PPP項(xiàng)目合作合同列為民事合同反應(yīng)了PPP項(xiàng)目的本質(zhì)，并且有利于PPP項(xiàng)目的推廣和實(shí)施。然而，2015年5月1日新實(shí)施的《行政訴訟法》規(guī)定，政府特許經(jīng)營協(xié)議發(fā)生糾紛要進(jìn)行行政訴訟。現(xiàn)在的PPP項(xiàng)目合同大部分都涉及有特許經(jīng)營條款，因此，《條例》如果規(guī)定PPP合作項(xiàng)目協(xié)議履行發(fā)生糾爭(zhēng)議可以申請(qǐng)仲裁或者民事訴訟，就會(huì)同現(xiàn)行的《行政訴訟法》產(chǎn)生沖突。只有《行政訴訟法》做相應(yīng)的修改，才能達(dá)到此款規(guī)定的目的，因?yàn)椤缎姓V訟法》是上位法，效力高于《條例》。
《條例》第四十九條規(guī)定：“采用政府和社會(huì)資本合作模式運(yùn)營已有基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的，適用本條例的有關(guān)規(guī)定。”，此條的規(guī)定違反了法不溯及以往的法理精神，法律、法規(guī)頒布實(shí)施后，只能對(duì)以后的項(xiàng)目有約束力，現(xiàn)在的條例不能約束以前的PPP項(xiàng)目。
1、PPP項(xiàng)目融資的規(guī)定。
PPP項(xiàng)目融資是PPP項(xiàng)目的重要組成部分，《條例》應(yīng)該對(duì)此做出相應(yīng)的規(guī)定，如融資方式、資產(chǎn)證券化等規(guī)定。
2、PPP項(xiàng)目土地使用權(quán)的規(guī)定。
PPP項(xiàng)目大部分涉及建設(shè)內(nèi)容，涉及項(xiàng)目用地，而現(xiàn)行的土地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定同實(shí)踐中PPP項(xiàng)目中的操作不統(tǒng)一。《條例》中應(yīng)明確，PPP項(xiàng)目涉及到的土地使用權(quán)具體如何處理，以解決現(xiàn)實(shí)中存在的矛盾。
3、對(duì)社會(huì)資本方的資格要求。
對(duì)社會(huì)資本方的定義、條件應(yīng)該做出相應(yīng)規(guī)定，如當(dāng)?shù)卣目毓蓢泄炯罢娜谫Y平臺(tái)禁止投本地的PPP項(xiàng)目的規(guī)定等。
4、項(xiàng)目公司的相關(guān)規(guī)定。
項(xiàng)目公司是PPP項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營的主體，需要對(duì)其做出相關(guān)的規(guī)定。如項(xiàng)目公司的注冊(cè)資金應(yīng)該同PPP項(xiàng)目資本金數(shù)額一致、投標(biāo)人的聯(lián)合體成員在項(xiàng)目公司成立時(shí)必須作為項(xiàng)目公司的股東、非聯(lián)合體成員不得在項(xiàng)目公司成立時(shí)作為項(xiàng)目公司的股東等規(guī)定。
