來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)
在財(cái)政部高層頻頻放話規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式之后，市場(chǎng)期待已久的“靴子”及時(shí)落地，PPP風(fēng)向大變。
11月16日，財(cái)政部網(wǎng)站公布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（下稱(chēng)《通知》），通過(guò)負(fù)面清單嚴(yán)控新項(xiàng)目入庫(kù)，并對(duì)總投資超17萬(wàn)億元的萬(wàn)余個(gè)PPP入庫(kù)存量項(xiàng)目進(jìn)行集中清理，清退不合規(guī)項(xiàng)目，在2018年3月底前完成。
“經(jīng)過(guò)幾年高速發(fā)展，PPP不規(guī)范現(xiàn)象越來(lái)越多，并可能會(huì)半途而廢，財(cái)政部發(fā)文規(guī)范非常及時(shí)。隨著清理行動(dòng)的開(kāi)展，雖然2018年P(guān)PP項(xiàng)目數(shù)量會(huì)有所下降，但質(zhì)量會(huì)越來(lái)越高，PPP實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。”PPP專(zhuān)家、大岳咨詢(xún)總經(jīng)理金永祥告訴第一財(cái)經(jīng)記者。
中央自2014年起大力推廣PPP模式，希望通過(guò)社會(huì)資本介入來(lái)提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。隨后PPP變熱并呈現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)，使一批批轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障項(xiàng)目在落地的同時(shí)，也帶來(lái)不小隱患。
財(cái)政部主管PPP工作的副部長(zhǎng)史耀斌近日在第三屆PPP融資論壇上表示，在PPP改革實(shí)踐中，一些地方對(duì)新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡(jiǎn)單作為了政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底、重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、績(jī)效考核不完善、社會(huì)資本融資杠桿倍數(shù)過(guò)高等泛化異化問(wèn)題，積累了一些隱性的風(fēng)險(xiǎn)。
在這番講話半個(gè)月之后，防范PPP風(fēng)險(xiǎn)的解決之策《通知》公布，著手點(diǎn)正是財(cái)政部管控的PPP項(xiàng)目庫(kù)。PPP項(xiàng)目入庫(kù)是財(cái)政資金予以支持的前提，因此成為不少企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)愿意投身參與的關(guān)鍵。
根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至2017年9月末，財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)合計(jì)14220個(gè)，累計(jì)投資額17.8萬(wàn)億元。“當(dāng)初由于一些地方政府打擦邊球，或者政策模糊，使不少不合規(guī)的PPP項(xiàng)目也能夠入庫(kù)。”金永祥說(shuō)。
這次，《通知》要求各地財(cái)政部門(mén)對(duì)這17.8萬(wàn)億元的PPP項(xiàng)目進(jìn)行集中清理，堅(jiān)決清退踩了以下紅線的PPP項(xiàng)目，這些紅線分別是：不適宜采用PPP模式實(shí)施的；前期準(zhǔn)備工作不到位的；未按規(guī)定開(kāi)展“兩個(gè)論證”（包括已進(jìn)入物有所值評(píng)價(jià)或財(cái)政可承受能力）的；不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施的；不符合規(guī)范運(yùn)作要求的；構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保；未按規(guī)定進(jìn)行信息公開(kāi)。
在這些紅線中，一些新條款引起業(yè)內(nèi)關(guān)注。比如，違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的PPP項(xiàng)目將被清退。
財(cái)政部金融司司長(zhǎng)王毅在上述PPP融資論壇上談及不規(guī)范PPP時(shí)表示，要堅(jiān)持并強(qiáng)化對(duì)PPP項(xiàng)目資本金的管理。任何投資項(xiàng)目、任何金融活動(dòng)，自己要投入一定的自有資金，再進(jìn)行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會(huì)資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運(yùn)營(yíng)。
“在PPP不規(guī)范時(shí)，嚴(yán)格要求資本金有助于降低地方政府風(fēng)險(xiǎn)。等到PPP運(yùn)作規(guī)范了，可以適當(dāng)降低對(duì)資本金的要求，應(yīng)該建立專(zhuān)門(mén)適于PPP項(xiàng)目的資本金政策。”金永祥說(shuō)。
中國(guó)投資咨詢(xún)有限責(zé)任公司政府與公共咨詢(xún)事業(yè)部咨詢(xún)總監(jiān)朱磊表示，多數(shù)PPP投資的基金公司并不具備項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力，為了規(guī)避相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，多采用“明股實(shí)債”的方式進(jìn)行投資。“50號(hào)文”和“87號(hào)文”發(fā)布后，以政府或政府平臺(tái)公司為回購(gòu)主體的做法得到了遏制，這些基金逐步將回購(gòu)主體轉(zhuǎn)向了央企、上市公司等財(cái)力雄厚的社會(huì)資本，用股東借款、明股實(shí)債的方式為社會(huì)資本方籌集項(xiàng)目資本金。如今根據(jù)《通知》規(guī)定，“以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份”的項(xiàng)目未來(lái)將難以入庫(kù)，傳統(tǒng)債務(wù)型基金參與PPP模式的道路幾乎全被堵上，未來(lái)缺乏項(xiàng)目監(jiān)管能力的“PPP基金”必將面臨生死劫。
重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)一直是PPP不規(guī)范的現(xiàn)象。在嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)方面，《通知》設(shè)立了三大紅線，其中一條紅線就是“未建立按效付費(fèi)機(jī)制”的項(xiàng)目不得入庫(kù)。
這些不得入庫(kù)的項(xiàng)目，包括通過(guò)政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。這是我國(guó)首次以政策文件的形式，明確規(guī)定了可用性付費(fèi)與績(jī)效考核的掛鉤，并明確掛鉤比例。
財(cái)政部PPP專(zhuān)家紀(jì)鑫華告訴第一財(cái)經(jīng)，關(guān)于績(jī)效考核的要求，目的是為了約束社會(huì)資本的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)責(zé)任，而不是僅僅做施工。這將會(huì)加大部分項(xiàng)目的落地難度，一些地方政府和社會(huì)資本也會(huì)存在規(guī)避該限制的客觀需求。期待下一步細(xì)化該項(xiàng)規(guī)定，充分約束社會(huì)資本的長(zhǎng)期履約責(zé)任。
E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤告訴第一財(cái)經(jīng)，可用性付費(fèi)與績(jī)效掛鉤非常及時(shí)，可以避免PPP領(lǐng)域重工程輕運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)象進(jìn)一步惡化，而捆綁的要害在于所對(duì)應(yīng)的績(jī)效。比如對(duì)維護(hù)難度極低的普通綠化項(xiàng)目，即便捆綁績(jī)效也很容易達(dá)到。再比如，黑臭水體PPP項(xiàng)目捆綁以河道斷面長(zhǎng)期改善作為績(jī)效基點(diǎn)就很難做到，但是這能避免社會(huì)資本干了工程就跑，使得真正運(yùn)營(yíng)商發(fā)揮實(shí)力。
龍?jiān)ㄔO(shè)集團(tuán)副總裁賴(lài)朝輝告訴第一財(cái)經(jīng)記者，30%這一比例限制還有待驗(yàn)證，這需要與地方政府洽談協(xié)商。在未來(lái)，PPP市場(chǎng)將更合規(guī)，更重視運(yùn)營(yíng)。
金永祥表示，過(guò)去幾年政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目中建設(shè)投資與績(jī)效掛鉤關(guān)系不是十分密切，以后這種做法不受政策支持了，地方政府將在項(xiàng)目運(yùn)作方面做出相應(yīng)調(diào)整。
