作者簡介：
高小杰 江蘇中南建設集團上海投資發展發展有限公司運營副經理
2017年11月16日財政部發布了《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》社會資本方對92號文，社會普遍輿論認為PPP市場進入了強監管時代，針對這一觀點筆者有不一樣的看法，筆者認為PPP市場一直在正常監管范圍以內，92號文僅是對PPP市場應當關注的幾個核心要素的又一次梳理情調，筆者以社會資本方的角度對文章進行了分析，其主要分析的核心關注點應為嚴格新項目入庫標準和集中清理已入庫項目。
（一）不適宜采用PPP模式實施。包括不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；僅涉及工程建設，無運營內容的；其他不適宜采用PPP模式實施的情形。
解讀：把PPP項目的實質再一次理清，再一次明確PPP的概念：
1、PPP模式的標的物是服務大眾“公共物品或服務”，不是小眾的涉密公共物品或服務，不是政府官員要業績的工具，也不是特色小鎮、產業園區的兜底模式。
2、PPP的核心是Partnership，是合作經營，不是簡單的建設移交。
（二）前期準備工作不到位。包括新建、改擴建項目未按規定履行相關立項審批手續的；涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規定履行相關國有資產審批、評估手續的；未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。
解讀：再一次強調PPP的法定流程及物有所值評價和財政承受能力論證兩項PPP上馬前提，財政能力評價確保政府財政有能力上馬，物有所值評價確定PPP模式的經濟價值。是對財政部以財金〔2014〕113號文《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的第二章的又一次強調。
（三）未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續、平滑支付，導致某一時期內財政支出壓力激增的；項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。
解讀：這一條需要分句理解， “通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的”是對財金〔2016〕92號文《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》第二十七條“各級財政部門應當匯通行業主管部門在PPP項目全生命周期內，按照事先約定的績效目標，對項目產出、實際效果、成本收益、可持續等方面進行績效評價，也可委托第三方專業機構提出評價意見.”的強調。
“政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續、平滑支付，導致某一時期內財政支出壓力激增的；”這句話筆者理解為是對付費方式需嚴格執行財金〔2015〕21號文《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中第十六條的付費方式強調。
“項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。”這條規定是對績效考核的約束，項目建設成本是否納為績效考核指標，筆者查閱相關法律法規均未有明確提及，僅有財金〔2016〕92號文《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》第二十四條規定對全周期成本進行監測及公示，第二十七條對成本收益作為了考核維度，目前國內出臺了很多提及績效考核的行政法規，但提及績效考核指標問題的目前僅有住建部出臺的《海綿城市建設績效評價及考核辦法（試行）》（建辦城函〔2015〕653號）對海綿城市的考核指標進行了明確，但對建設成本未約束，僅對項目成效（即項目的輸出效效益）進行了約束，后續的不足30%更是無法考證。因此對于這條內容，后續會出臺一系列的考核指標管理辦法類似的行政法規。
（一）未按規定開展“兩個論證”。包括已進入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的（2015年4月7日前進入采購階段但未開展財政承受能力論證以及2015年12月18日前進入采購階段但未開展物有所值評價的項目除外）；雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規定的。
解讀：和嚴格新項目入庫標準的第二條款一直，是對PPP的法定流程及物有所值評價和財政承受能力論證兩項PPP上馬前提的再一次強調，財政能力評價確保政府財政有能力上馬，物有所值評價確定PPP模式的經濟價值。是對財政部以財金〔2014〕113號文《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的第二章的又一次強調。
（二）不宜繼續采用PPP模式實施。包括入庫之日起一年內無任何實質性進展的；尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的；項目發起人或實施機構已書面確認不再采用PPP模式實施的。
解讀：“入庫之日起一年內無任何實質性進展的”此項規定的核心關注點應當為“入庫之日”和“無實質性進展”，筆者理解為入庫后遲遲未進入采購階段未確定中標社會資本方的項目或確定社會資本方但雙方無實質談判進展，即項目公司未完成注冊的項目應予以清退，此條款未對政府方“不作為”或“懶作為”的約束，對社會資本方約束力度偏弱。
“尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的”本項規定中核心字眼為“10%上限”和“未進入采購階段”，“10%上限”是對財金〔2015〕21號文《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第二十五條規定的財政10%的紅線的再一次強調，“未進入采購階段”即未確定社會資本方項目應予以清退，根據“法無禁止即可為，法無授權即禁止”原則，如是已經確定社會資本方的項目不應予以清退，如清退則應執行“項目發起人或實施機構已書面確認不再采用PPP模式實施的”，即雙方約定補償條款后清退。
（三）不符合規范運作要求。包括未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設-移交（BT）方式實施的；采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實項目債權融資的；違反相關法律和政策規定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的。
解讀：“未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設-移交（BT）方式實施的”是對財預〔2017〕50號文《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》和財預〔2017〕87號文《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》中相關規定的強調，是對政府融資行為的約束。
“采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的”體現合同的公平原則。
“未按合同約定落實項目債權融資的；違反相關法律和政策規定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的”是對社會資本方融資能力的約束，是對無履約行為能力的社會資本方的清退，以降低PPP項目的債務風險，控制債券市場的穩定。此項規定中筆者認為需商榷的是“由第三方代持社會資本方股份的”這項規定，筆者查閱相關文件，股權代持和股權融資為不同的兩個概念，本項規定應當更側重為規范股權代持的債券性質，而非約束社會資本方的股權融資。
（四）構成違法違規舉債擔保。包括由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的；存在其他違法違規舉債擔保行為的。
解讀：“未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設-移交（BT）方式實施的”是對財預〔2017〕50號文《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》和財預〔2017〕87號文《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》中相關規定的強調，是對政府融資行為的強性規定，是當前清理債券市場，防止結構化金融風險政策的呼應。
（五）未按規定進行信息公開。包括違反國家有關法律法規，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業秘密、筆者隱私和知識產權，可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定或損害公民、法人或其他組織合法權益的；未準確完整填寫項目信息，入庫之日起一年內未更新任何信息，或未及時充分披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購等關鍵信息的。
解讀：此項規定是政府預算公開的基本體現，PPP作為政企合作工程，更應做到信息公開、透明原則。
綜述：整體看來，本次92號文件并未作出新的要求，而是對PPP實施以來政府要求的實施核心管控點及紅線的又一次強調，通篇而看，92號文的條文更側重于對政府行為的約束，雖然也有對社會資本方的約束，但根據“法不溯及過往”原則對于社會資本方已承接的存量項目影響并不大，而是對后續業務篩選需更加關注項目的合規性和合法性要求。
