作者簡介：
何建輝 法律碩士、注冊建造師，現為浙江康城律師事務所律師，主要執業領域為PPP、建設工程，原就職于浙江省公路管理局，曾多次參收費公路重大政策制訂或實施工作。
筆者在從事律師工作之前曾經在省級公路主管部門工作多年，參與過多項收費公路重大政策的制訂或實施工作，是浙江收費公路政策制訂的主要參與者之一，對收費公路有比較深的感情，自認為是全國三十多萬律師中最了解公路的律師（哈哈，王婆賣瓜、自賣自夸）。
交通運輸部最新版的《收費公路政府和社會資本合作操作指南》（以下簡稱收費公路PPP指南）剛一出臺，很多人想到的這是對財政部《關于印發政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法的通知》（財金〔2016〕92號）、國家發改委《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發改投資〔2016〕2231號）、《關于進一步做好收費公路政府和社會資本合作項目前期工作的通知》（發改辦基礎〔2016〕2851號）等文件精神在收費公路PPP模式中的落實和細化。
其實，大家不要忘記了《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）（以下簡稱財政部PPP指南），這可是PPP最重要的基礎性文件之一，財政部PPP指南是適用所有行業的，類似于通用指南，而交通運輸部的收費公路PPP指南只適用于收費公路，這兩部指南到底有何差異？下面，筆者將逐一解讀：
財政部PPP指南共七章37條，交通運輸部收費公路PPP指南共六章49條。在章節方面，由于收費公路PPP指南把項目識別和項目準備合為一章，所以總章數要少一章。另外，由于收費公路PPP指南主要適用交通行業內部，更專業、更細化，因此條文要多一些。
一、在總則方面的差異
在總則方面，兩部指南主要是對社會資本的定義不同，財政部PPP指南第二條定義的社會資本是：已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。收費公路PPP指南第二條定義的社會資本方是：已建立現代企業制度的各類國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，以及其他投資、經營主體。關于本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業是否能夠擔任本級政府PPP項目的社會資本，國辦發〔2015〕42號文已經開了口子：大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。
二、在項目識別與準備方面的差異
在項目識別與準備環節，財政部PPP指南的核心要點就是編寫“一案兩書”，即：項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證。一般來說PPP項目是先編寫可行性研究報告（解決PPP項目建設和運營技術方案），再編寫實施方案（解決PPP項目的交易結構），最后是物有所值評價和財政承受能力論證。
收費公路PPP指南第十一條明確列明了實施方案應具備的內容，并特別提出實施方案可委托第三方進行編制，承擔編制任務的第三方應盡量避免與潛在社會資本方存在關聯關系，如存在關聯關系，不得利用其關聯關系損害社會資本方選擇的公正性。第十二條首次明確了項目審批制、核準制的適用情形，政府采用資本金注入、或既有資本金注入又有建設期投資補助、運營補貼、貸款貼息一種或幾種方式參與收費公路PPP項目，按照審批制管理；政府采用建設期投資補助、運營補貼、貸款貼息方式參與收費公路PPP項目，按照核準制管理。有關審批制、核準制詳見《國務院關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）。
三、在項目采購方面的差異
財政部PPP指南將第四章名稱定為“項目采購”，而收費公路PPP指南將第三章名稱定為“社會資本方選擇”，名稱雖不同，但本質上沒區別，章名定為“社會資本方選擇”顯得更加直接一點。
在采購方式上，財政部PPP指南第十七條規定了公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購和競爭性磋商五種方式，并著重對競爭性磋商的程序進行了說明，但收費公路PPP指南第十八條僅規定了公開招標、競爭性談判兩種方式，雖然該條后面留了“等競爭方式”的尾巴，但容易讓人誤解。邀請招標、單一來源采購肯定不是競爭方式，但競爭性磋商也是競爭方式，是否適用，不得而知。
在對社會資本方資格要求上，收費公路PPP指南第二十一條進行了諸多創新性的表述，如：不得以不合理的條件限制或者排斥潛在社會資本方，不得對不同所有制形式的潛在社會方實行歧視性待遇（現實中民企很容易受到歧視），不得將具備設計或施工資格能力作為參與投標的強制性條件。另外，第二十一條在最后還對“兩標并一標”進行了確認：對于具備設計或施工資格能力的社會資本方，或者自身不具備設計或施工資格能力但聯合了具有相應資格能力的設計或施工單位共同組成聯合體投標的社會資本方，按照《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條規定，中標后可以不再對設計或施工任務進行招標。這與財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）第九條有關“兩標并一標”的表述大體一致。
四、在項目執行方面的差異
項目執行是PPP項目正常運作的核心，財政部PPP指南第五章規定的大多是一些原則性的規定，如政府的支付義務、實施機構績效考核、政府臨時接管、中期評估、政府職能部門監管等。
由于是行業內的操作指南，所以收費公路PPP指南相比財政部PPP指南更有操作性、更具有行業特色，并著重對項目建設、項目運營進行了細化，但也有創新之處，如第三十四條：項目實施機構可以采取聘請設計審查單位、對項目監理單位或者中心試驗室試驗檢測服務進行直接招標等措施，對設計及工程質量進行監控。眾所周知，PPP項目中實施機構不是建設單位，項目公司才是建設單位，監理單位理應由項目公司聘請。但由于“兩標并一標”存在，項目公司大多是由工程承包商設立的，若由項目公司聘請監理等于是自己監督自己。第三十四條的出臺，解決了PPP項目工程監理難題。
五、在項目移交方面的差異
最大的差異在與移交方式，財政部PPP指南第三十二條規定了有償移交和無償移交兩種方式，而收費公路PPP指南第四十條只規定了無償移交方式。
另外，鑒于公路的特殊性，收費公路PPP指南第四十六條設置了移交前提：PPP合同期滿前６個月，原審批機構應當對收費公路進行鑒定和驗收。經鑒定和驗收，公路符合取得收費公路權益時核定的技術等級和標準的，社會資本方或項目公司方可按照國家有關規定向交通運輸主管部門辦理公路移交手續；不符合取得收費公路權益時核定的技術等級和標準的，社會資本方或項目公司應當在交通運輸主管部門確定的期限內進行維修養護，達到要求后，方可按照規定辦理公路移交手續。此條規定和現行《收費公路管理條例》第三十八條基本一致（收費公路終止收費前6個月，省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門應當對收費公路進行鑒定和驗收。經鑒定和驗收，公路符合取得收費公路權益時核定的技術等級和標準的，收費公路經營管理者方可按照國家有關規定向交通主管部門辦理公路移交手續；不符合取得收費公路權益時核定的技術等級和標準的，收費公路經營管理者應當在交通主管部門確定的期限內進行養護，達到要求后，方可按照規定辦理公路移交手續。）
當然，沒有完美的PPP指南，只有更好的PPP指南，收費公路PPP操作指南還存在一些問題未明確，如：1.政府還貸公路如何利用PPP模式操作；2.收費公路沿線附屬設施（主要是服務區）中經營性用地的取得是否可以并入社會投資人招標中；3.收費公路收費價格的制定與調整。（詳見：獨家快評丨收費公路PPP操作指南）。關于第一個問題，王利彬博士在《政府還貸與PPP，距離到底有多遠》一文中已經給了完美解答；關于第二個問題，筆者愿意在以后的文章中做探討；關于第三個問題，筆者曾經是浙江省收費公路收費價格制定的主要操作者之一，對此深有體會，《收費公路管理條例》第15條、第16條對收費公路收費標準制定程序進行了規定，目前，全國各省（自治區、直轄市）的收費公路收費標準各不相同但差別不大，且同一省（自治區、直轄市）的收費標準在一定時期內是相對固定的，不會頻繁調整。因此，建議收費公路PPP項目參與方熟悉項目所在地收費標準并結合預估車流量，以便相對準確地測算項目未來年份通行費收益。
由于筆者才疏學淺，文中若有不當之處，還請批評指正。
