3月12日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（國發(fā)〔2020〕4號），對土地管理制度進(jìn)行了再次改革，賦予省級人民政府更大用地自主權(quán)。主要體現(xiàn)在兩個方面：1.將國務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；2.試點將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。 首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限1年。
這標(biāo)志地方政府終于擁有了與工作目標(biāo)相匹配的用地權(quán)力，將推動新一輪城鎮(zhèn)化的開啟。特別是對首批試點省份，都面臨人口增長壓力用地矛盾突出的問題，這是一項重大利好政策。
為何用地政策的修訂會影響到城鎮(zhèn)化的進(jìn)程？這就要從我國的用地政策說起。用地政策是城鎮(zhèn)化、基建項目中永遠(yuǎn)繞不開的部分，也是地方建設(shè)的政策基石，向來是牽一發(fā)而動全身。
為了保障14億人的吃飯問題，保障糧食安全，我國制定了18億畝“耕地紅線”政策，在全國范圍內(nèi)堅守耕地的數(shù)量、保護(hù)耕地的質(zhì)量。在“三農(nóng)”領(lǐng)域政策中，中央多次提到要“嚴(yán)守18億畝耕地紅線，全面落實永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度”，表示這一政策的不可動搖。
由于我國是以農(nóng)業(yè)發(fā)展為根基，因此全國各地都擁有很大區(qū)域的耕地；大城市周邊也有很多土地被劃為了永久基本農(nóng)田。但是，在地方發(fā)展的過程中，不可避免的遇到了城市擴(kuò)張和永久基本農(nóng)田保護(hù)的矛盾。
這一問題在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)顯得尤為突出，為了解決城市用地的需求，沿海城市紛紛開始填海造地，向海洋要發(fā)展空間。但是，隨著我國環(huán)保制度的健全，海洋保護(hù)法規(guī)出臺，填海造陸開始被嚴(yán)格限制后，“用地難”問題再次顯現(xiàn)，并且在人口凈流入地區(qū)變的更為嚴(yán)重，極大的妨礙了區(qū)域的正常發(fā)展。
此后，我國開始進(jìn)行用地政策的一系列改革；“耕地紅線”雖不能突破，但可以用更靈活的方式進(jìn)行調(diào)整。此后，開始允許省內(nèi)土地進(jìn)行“占補平衡”，即將建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行共享，在以省為單位保障耕地、建設(shè)用地總量不變的前提下，讓發(fā)達(dá)地區(qū)的建成區(qū)進(jìn)行擴(kuò)張，不適宜建設(shè)的地區(qū)通過替代大城市保有耕地、并獲得相應(yīng)的補償，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的協(xié)同發(fā)展。
新一輪的用地政策，就是在既有用地平衡政策上進(jìn)行再次升級。如今，開始允許地方政府在“耕地紅線”的基礎(chǔ)上擴(kuò)大城市建成區(qū)的范圍，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；并且允許用地矛盾特別突出的北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶地區(qū)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，緩解這些地區(qū)用地難的狀況，使城市布局能夠更合理、更貼合實際需求來發(fā)展。
因此，用地審批權(quán)的下放，是解決了地方政府“用地難”的瓶頸，使得有活力的發(fā)展區(qū)域可以盡快的開啟新一輪的城鎮(zhèn)化發(fā)展，并通過高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化來促進(jìn)有效內(nèi)需的釋放。同時，也使不適宜發(fā)展的生態(tài)屏障地區(qū)、農(nóng)業(yè)牧業(yè)地區(qū)，能夠通過替代大城市來保有耕地面積、并獲得相應(yīng)的補償，實現(xiàn)不同區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。
新一輪的城鎮(zhèn)化會帶動大城市的房價進(jìn)一步上漲嗎？實際上并不會，因為如今的城鎮(zhèn)化發(fā)展重心已不在大城市內(nèi)部，而向城市群中的各個節(jié)點遷移。造成這一現(xiàn)象的主因，是我國的城市發(fā)展理念出現(xiàn)了重大的變化——不再單純依賴大城市發(fā)展，而以區(qū)域整體發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化為核心。中心城市獲得更多的新增建設(shè)用地，發(fā)展空間加大了，吸引人口的能力增強(qiáng)了。“土地新政”會強(qiáng)化“中心城市+都市圈+城市群”的“新型城鎮(zhèn)化”模式。
在經(jīng)歷了二十年的高速城鎮(zhèn)化后，我國整體的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到了60%，開始從粗放式的高速發(fā)展轉(zhuǎn)向有質(zhì)量的精細(xì)化發(fā)展；發(fā)展的重點從單一的“點”，轉(zhuǎn)向區(qū)域性的“面”。自2018年開始，國家發(fā)改委陸續(xù)發(fā)布了長江中游城市群、關(guān)中平原城市群、成渝城市群等九個城市群規(guī)劃，開始強(qiáng)調(diào)區(qū)域整體發(fā)展。
城市群的發(fā)展理念是一種與過去完全不同的發(fā)展理念。得益于交通體系、信息技術(shù)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到的制約已大幅度縮小，高速、高鐵、軌道交通將若干個小城鎮(zhèn)、衛(wèi)星城與經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心串聯(lián)起來，使得城市群能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域整體發(fā)展、協(xié)同發(fā)展，在提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展、要素流動的前提下，還能夠提高居民生活質(zhì)量，解決長期困擾著我們的“大城市病”。
因此，在用地政策松動后，發(fā)展重點將迅速向城市群發(fā)展的各個節(jié)點傾斜，使小城鎮(zhèn)地區(qū)打破長期以來的用地限制，極快的進(jìn)行發(fā)展。也正是在這樣的發(fā)展理念下，近期我國將城際高速鐵路、城際軌道交通納入了“新基建”的范疇，通過新基建拉動新型城鎮(zhèn)化，帶動新一輪的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
“城市群”的理念是美好的，但現(xiàn)在許多人依然愿意留在壓力極大的大城市工作、生活。這既有就業(yè)機(jī)會的限制，更為現(xiàn)實的是，不同地區(qū)的公共服務(wù)水平存在著巨大的差距。因此，在新型城鎮(zhèn)化的時代，不僅區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)將實現(xiàn)高速發(fā)展，區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)化水平與公共服務(wù)水平也將共同駛?cè)肟燔嚨馈?/span>
在過去的數(shù)十年中，我國長期存在著“城鄉(xiāng)二元制”，城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、體制間存在著巨大的差異。隨著戶籍制度的改革，城鄉(xiāng)之間的壁壘被逐漸打破，但幾十年的差異使得城鄉(xiāng)間的公共服務(wù)水平依然是云泥之別。為了彌補這些歷史遺留問題，中央在2018年發(fā)布了《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》，并提出要逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。
在新型城鎮(zhèn)化開啟，首先要補齊的就是小城鎮(zhèn)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)水平，這是實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的基礎(chǔ)。但是，小城鎮(zhèn)往往被農(nóng)村所包圍，并受限于用地政策，無法向外發(fā)展，也沒有足夠的土地發(fā)展公共服務(wù)設(shè)施，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)發(fā)展陷入瓶頸。
如今，隨著用地政策的松動，用地指標(biāo)不再是限制，小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)即將隨之開啟，并將帶動新一輪高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化過程。隨著城市群中各個小城鎮(zhèn)節(jié)點的完善，區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)化水平將很快再次提高；而人口的不斷流入也將為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供良好的發(fā)展基礎(chǔ)，促進(jìn)城市群發(fā)展的正循環(huán)。
無論是傳統(tǒng)的“鐵公基”，還是熱鬧的“新基建”，通過投資拉動有效內(nèi)需，推動經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，是疫后恢復(fù)增長提振信心的重要手段，更是城鎮(zhèn)化長期發(fā)展的持續(xù)動力。此時的土地新政，破除了制約許多城市發(fā)展的瓶頸，同時也在財政上給予了地方政府更多閃轉(zhuǎn)騰挪的空間。在嚴(yán)控地方債務(wù)和減稅降費大背景下，地方政府面對城鎮(zhèn)化和改善民生的剛需，在財政上普遍捉襟見肘，不得不在10%的財政可承受能力紅線內(nèi)探索開發(fā)性PPP模式，或是尋找其他資源補償型基礎(chǔ)設(shè)施投資落地路徑，筆者所在的明樹數(shù)據(jù)咨詢團(tuán)隊就在多地協(xié)助地方政府，通過TOD或EOD等資源補償統(tǒng)籌謀劃的方式實現(xiàn)土地和產(chǎn)業(yè)增值的循環(huán)反哺，解決基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金問題。新的土地政策，將極大的增加地方政府充分利用土地資源的能力，增強(qiáng)滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的財政實力。
在土地政策的不斷完善下，新型城鎮(zhèn)化的道路已經(jīng)鋪平，通過新基建、帶動新型城鎮(zhèn)化、推動新經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展體系已經(jīng)完成。在此背景下，新一輪基建周期的啟動已是箭在弦上；這一輪基建的投資規(guī)模，值得期待。
