突如其來的新冠疫情為我國國民經(jīng)濟發(fā)展帶來了不小的創(chuàng)傷，當前國際經(jīng)濟形勢紛繁復(fù)雜，海外疫情的擴展態(tài)勢更為國際經(jīng)濟的發(fā)展帶了更多的不確定性。在此大背景下，我國保持經(jīng)濟增速、實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的目標面臨著相當大的壓力和挑戰(zhàn)。PPP作為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的一種投融資形式，在地方財政能力承壓的情況下，能夠起到引入民間投資拉動基建投資、同時優(yōu)化公共服務(wù)供給的作用。有效利用PPP模式，切實發(fā)揮PPP項目補短板、穩(wěn)投資的作用對地方政府顯得尤為重要。
近日，為加快政府和社會資本合作（PPP）模式的推廣運用，廣西壯族自治區(qū)出臺了《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣西進一步加快推進PPP工作促進經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展十條措施的通知》（桂政辦電〔2020〕49號，以下簡稱“PPP桂十條”）。縱覽PPP桂十條，在堅持規(guī)范實施PPP的同時，凸顯了加快推廣PPP決心。PPP桂十條提出了諸多加快推進PPP工作的實效措施，其中不乏創(chuàng)新和亮點。本文對桂十條中的實效措施和創(chuàng)新亮點進行歸納總結(jié)，以方便各級地方政府和PPP從業(yè)人員了解和借鑒。
優(yōu)化工作機制，設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組、配備專班專人、組織聯(lián)評聯(lián)審
PPP項目的準備和實施涉及到多個政府部門的協(xié)同合作，為優(yōu)化工作機制、加快推進效率，PPP桂十條提出以下要求：
1. 全區(qū)各級人民政府成立由分管負責人擔任組長的加快推進PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組。該等規(guī)定確立了地方政府PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組制度，同時規(guī)定了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)組長的級別，有利于PPP工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
2. 自治區(qū)、設(shè)區(qū)市組建 PPP 工作專班，縣（市、區(qū)）落實PPP工作專人。要求地方政府給PPP項目配備了專班或?qū)Ｈ耍鞔_了PPP工作的專人負責制，保障了PPP工作開展的有效性和連續(xù)性
3. 全區(qū)各級財政、發(fā)展改革部門及相關(guān)行業(yè)主管部門牽頭會同其他有關(guān)職能部門組成聯(lián)評聯(lián)審工作小組，召開聯(lián)審工作會議，對PPP項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、采購文件、PPP協(xié)議（合同）相關(guān)文本等進行聯(lián)合評審。聯(lián)合評審的機制有利于各主管部門的充分溝通協(xié)調(diào)，也有利于縮短PPP項目的審批流程、提升PPP項目的推進效率。
點面結(jié)合，突出推進重點，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域
根據(jù)規(guī)定，PPP桂十條優(yōu)先支持交通運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)保護、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、水利、旅游、養(yǎng)老、文化、體育等重點領(lǐng)域有一定收益的公益性項目，突出了重點和關(guān)鍵領(lǐng)域。
同時，PPP桂十條進一步強調(diào)在污水、垃圾領(lǐng)域全面實施 PPP 模式，響應(yīng)了四部委關(guān)于“政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式”[1]的要求。
此外，PPP桂十條還要求有序推進存量項目轉(zhuǎn)型為PPP模式，利用 PPP 模式盤活存量資產(chǎn)，促進地方發(fā)展。
為提升各級地方政府實施PPP項目的專業(yè)能力，PPP桂十條規(guī)定自治區(qū)財政廳、發(fā)展改革委牽頭開展分片區(qū)一對一指導(dǎo)，特別是對PPP 發(fā)展薄弱、尚無項目推進的地區(qū)，自治區(qū)組織專家、咨詢機構(gòu)和金融機構(gòu)等對接輔導(dǎo)，協(xié)助各地區(qū)進行項目規(guī)劃、篩選和儲備，指導(dǎo)解決項目推進難題。
為保障PPP模式持續(xù)發(fā)力，PPP項目有序開展， PPP桂十條要求各級地方推動形成“遠近結(jié)合、梯次接續(xù)”的項目開發(fā)格局，同時要求全區(qū)各級財政、發(fā)展改革部門要會同本級各行業(yè)主管部門對潛在的PPP 項目進行評估篩選，制定項目年度和中期開發(fā)計劃，原則上2020年底前各縣（市、區(qū)）至少應(yīng)有1 個PPP 項目納入項目庫。
PPP不息，創(chuàng)新不止。PPP作為一種基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域新的投融資模式，打破了以往完全依賴政府投入并由政府全部負責提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的思維，本身就是投融資模式創(chuàng)新的結(jié)果。PPP 的發(fā)展既要守正，也要創(chuàng)新，守正是PPP創(chuàng)新的前提和條件，而創(chuàng)新則是PPP價值推動的主要因素。
PPP桂十條要求“項目實施機構(gòu)要在平等合作的基礎(chǔ)上，積極探索新模式，在政策允許、風險可控的前提下創(chuàng)新合作方式”。在規(guī)范、平等的基礎(chǔ)上，鼓勵“新模式”、“創(chuàng)新合作方式”，有利于進一步提升PPP項目實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的物有所值的目標。
為加大各級地方政府推動PPP工作的動力，提升社會資本參與PPP項目的信心，助力PPP落地，PPP桂十條推出了多項實際的支持舉措：
1. 適度降低資本金要求：在政策允許范圍內(nèi)適度降低項目資本金比例。
2. 加快審批程序：全區(qū)各級行政審批職能部門應(yīng)按規(guī)定的最少工作日快速辦結(jié)PPP 相關(guān)審批事項。加速項目入庫申報審核，項目實施機構(gòu)應(yīng)于PPP項目實施方案獲批之日起2個工作日內(nèi)提請納入財政部 PPP綜合信息平臺項目管理庫及國家發(fā)展改革委全國PPP項目信息監(jiān)測服務(wù)平臺。自治區(qū)財政廳、發(fā)展改革委應(yīng)于5個工作日內(nèi)完成審核，每月底前確保當月提交的入庫申請全部審核完畢。
3. 保障項目用地和落實稅收優(yōu)惠：加強項目用地保障，優(yōu)先保障PPP項目用地。依法依規(guī)給予PPP項目相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。
4. 加大財政扶持：PPP桂十條通過間接融資補助的方式，對規(guī)范落地的PPP項目給予項目單位建設(shè)期貸款貼息，貼息期限不超過2年（自首筆貸款提取日起24個月），單個項目年度貼息最高不超過200萬元。通過直接融資補助的方式，對在2020-2022年期間通過發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、中期票據(jù)及資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等方式實現(xiàn)市場化直接融資的PPP項目，按照年度實際發(fā)行金額的1.5%給予一次性補助，單個項目補助最高不超過200萬元。
為了服務(wù)疫情防控需要，本著“急事急辦、特事特辦”的原則，PPP桂十條為優(yōu)先服務(wù)好疫情防控項目的入庫和儲備開設(shè)了綠色通道。PPP桂十條要求自治區(qū)財政廳對疫情防控項目入庫申請按照即報即審、合規(guī)即發(fā)的原則，于2個工作日內(nèi)完成審核，該等要求還直接呼應(yīng)了全國PPP綜合信息平臺（新平臺）[2]的運營需求。同時，PPP桂十條要求因疫情對PPP項目合同履行產(chǎn)生影響的，社會資本方確無過錯的，政府方在考核時可予以適當免責或補助。
獎優(yōu)罰劣，發(fā)揮示范引領(lǐng)
為保障政策落地，PPP桂十條規(guī)定根據(jù)各級地方政府推進PPP工作的成效實行“獎優(yōu)罰劣”的制度，即“對推廣PPP模式工作有力、社會資本參與度較高的市、縣（市、區(qū)）予以通報表揚，在轉(zhuǎn)移支付和政府債券資金安排等方面予以傾斜；對工作開展不力的地區(qū)進行檢查督導(dǎo)、約談、通報、限期整改等，在轉(zhuǎn)移支付和政府債券資金安排等方面采取約束性措施”。該等“獎優(yōu)罰劣”的規(guī)定，有利于增強各市、縣規(guī)范實施PPP項目的責任感，激發(fā)各市、縣規(guī)范開展PPP工作的動力、活力和創(chuàng)造力。
在提出加快推進PPP工作的各項舉措的同時，PPP桂十條同樣強調(diào)了堅持規(guī)范實施、嚴守政策紅線的原則。PPP桂十條強調(diào)應(yīng)將PPP項目績效目標落實情況作為政府付費或可行性缺口補助預(yù)算申請的前置條件，把PPP項目的財政支出責任與績效評價結(jié)果掛鉤；并再次重申了對PPP項目財政支出責任進行嚴格風險管理和控制的規(guī)定。
有效利用PPP模式的能夠在某種程度上解決基礎(chǔ)設(shè)施面臨的諸多挑戰(zhàn)已是國際共識，規(guī)范實施的PPP模式能夠緩解政府財政資金不足，并能提升公共服務(wù)的供給效率。在面臨“經(jīng)濟增速放緩”、“減稅降費”、“嚴控地方政府債務(wù)”等經(jīng)濟和政策原因引發(fā)的地方財政收入減少、融資手段受限的多重壓力下，各級地方政府為保持經(jīng)濟增速、實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的目標，依然需要合法合規(guī)的前提下，多渠道、多方案、多舉措提升基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度和公共服務(wù)的有效供給。因此，有效利用PPP模式、加快推進PPP工作對各級地方政府而言是勢在必行、也是當務(wù)之急。
值此大背景之下，PPP桂十條應(yīng)運而生，可以說是恰逢其會、恰逢其時。PPP桂十條中各項加快推進PPP項目的務(wù)實舉措不僅將給廣西省PPP項目的推進工作注入新的動力，也能給其它省市的PPP項目推進工作帶來新的啟發(fā)和有價值的經(jīng)驗。
“忽如一夜春風來，千樹萬樹梨花開”，這股PPP的春風必定為疫后略顯蕭條的中華大地帶來新的生機。
[1] 參見四部委《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建〔2017〕455號）。
[2] 參見《關(guān)于全國PPP綜合信息平臺（新平臺） 上線運行的公告》（財政企函〔2020〕2號）。
廣西進一步加快推進PPP 工作促進
經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展十條措施
為深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)指示精神、全面落實中央和自治區(qū)“六穩(wěn)”工作部署，加快政府和社會資本合作（PPP）模式在我區(qū)的推廣運用，補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險、保穩(wěn)定各項工作，制定以下措施。
一、強化組織領(lǐng)導(dǎo)，壓實主體責任
全區(qū)各級人民政府成立由分管負責人擔任組長的加快推進PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、項目分級管理和行業(yè)主管部門分工負責機制。各市、縣（市、區(qū)）人民政府對本地區(qū)PPP 項目落實負主體責任。財政、發(fā)展改革部門牽頭開展項目統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)等工作。各行業(yè)主管部門負責制定本地區(qū)本行業(yè)推廣PPP 模式工作方案，儲備、篩選、策劃、發(fā)起PPP 項目，組織或指導(dǎo)項目實施機構(gòu)按程序開展PPP 項目可行性論證，編制項目實施方案和相關(guān)報告，做好項目報批、采購、執(zhí)行、監(jiān)督等工作。自治區(qū)、設(shè)區(qū)市組建PPP 工作專班，縣（市、區(qū)）落實PPP 工作專人。
二、突出推進重點，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域
重點推進交通運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)保護、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、水利、旅游、養(yǎng)老、文化、體育等重點領(lǐng)域PPP項目，優(yōu)先開展有一定收益的公益性項目。政府參與的新建污水、垃圾處理項目要全面實施PPP模式，有序推進存量項目轉(zhuǎn)型為PPP模式，未有效落實全面實施PPP要求的項目，原則上不予安排相關(guān)預(yù)算支出。政府債務(wù)負擔比較重的地區(qū)應(yīng)將PPP作為提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的一項重要方式，利用PPP 模式有序盤活存量資產(chǎn)，促進地方發(fā)展。
加強PPP項目儲備，扎實做好前期論證，加快完成項目推進的各項準備工作，推動形成“遠近結(jié)合、梯次接續(xù)”的項目開發(fā)格局。
全區(qū)各級財政、發(fā)展改革部門要會同本級各行業(yè)主管部門對潛在的PPP項目進行評估篩選，制定項目年度和中期開發(fā)計劃，原則上2020年底前各縣（市、區(qū)）至少應(yīng)有1 個PPP 項目納入項目庫。自治區(qū)財政廳、發(fā)展改革委牽頭開展分片區(qū)一對一指導(dǎo)，特別是對PPP發(fā)展薄弱、尚無項目推進的地區(qū)，自治區(qū)組織專家、咨詢機構(gòu)和金融機構(gòu)等對接輔導(dǎo)，協(xié)助各地區(qū)進行項目規(guī)劃、篩選和儲備，指導(dǎo)解決項目推進難題。全區(qū)各級行業(yè)主管部門要研究項目的市場參與點與合作點，堅決摒棄項目資金完全依賴政府投入的思維，挖掘項目的潛在市場和經(jīng)營價值。各項目實施機構(gòu)要在平等合作的基礎(chǔ)上，積極探索新模式，在政策允許、風險可控的前提下創(chuàng)新合作方式。
四、優(yōu)化工作機制，組織聯(lián)評聯(lián)審
全區(qū)各級財政、發(fā)展改革部門及相關(guān)行業(yè)主管部門牽頭會同其他有關(guān)職能部門組成聯(lián)評聯(lián)審工作小組，召開聯(lián)審工作會議，對PPP項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、采購文件、PPP協(xié)議（合同）相關(guān)文本等進行聯(lián)合評審。根據(jù)聯(lián)合評審意見，發(fā)展改革部門出具PPP項目可行性論證和實施方案審查意見，財政部門出具物有所值評價報告和財政承受能力論證報告審查意見。聯(lián)合評審?fù)ㄟ^的項目應(yīng)立即提請本級人民政府審批，出具實施方案批復(fù)文件。
優(yōu)先服務(wù)好疫情防控項目的入庫和儲備，充分利用信息平臺提高服務(wù)效率，開設(shè)綠色通道，急事急辦、特事特辦。自治區(qū)財政廳對疫情防控項目入庫申請按照即報即審、合規(guī)即發(fā)的原則，于2個工作日內(nèi)完成審核。因疫情對PPP項目合同履行產(chǎn)生影響的，合同雙方應(yīng)積極友好協(xié)商解決；涉及工期延長、運營期暫緩或延遲履行其他合同義務(wù)等情況造成的損失由雙方分擔，參照PPP 項目合同中不可抗力相關(guān)條款執(zhí)行。社會資本方確無過錯的，政府方在考核時可予以適當免責或補助。
全區(qū)各級行政審批職能部門應(yīng)按規(guī)定的最少工作日快速辦結(jié)PPP相關(guān)審批事項。在政策允許范圍內(nèi)適度降低項目資本金比例。加速項目入庫申報審核，項目實施機構(gòu)應(yīng)于PPP 項目實施方案獲批之日起2個工作日內(nèi)提請納入財政部PPP 綜合信息平臺項目管理庫及國家發(fā)展改革委全國PPP項目信息監(jiān)測服務(wù)平臺。自治區(qū)財政廳、發(fā)展改革委應(yīng)于5個工作日內(nèi)完成審核，每月底前確保當月提交的入庫申請全部審核完畢。鼓勵金融機構(gòu)在監(jiān)管政策允許范圍內(nèi)對PPP項目給予差異化信貸支持，對脫貧攻堅等國家重點支持領(lǐng)域的PPP 項目貸款給予適當優(yōu)惠條件。加強項目用地保障，自然資源管理部門要積極協(xié)調(diào)優(yōu)先保障PPP 項目用地，如涉及土地招拍掛相關(guān)工作可與PPP社會資本方招標、評標等工作同時開展。PPP項目依法依規(guī)享受企業(yè)所得稅、增值稅、耕地占用稅、土地使用稅等稅收優(yōu)惠政策。
加大扶持力度，對區(qū)內(nèi)PPP 項目在3年內(nèi)發(fā)生的融資成本按照據(jù)實結(jié)算的方式予以補助支持。
（一）間接融資補助。對規(guī)范落地的PPP項目從銀行類金融機構(gòu)獲得固定資產(chǎn)投資貸款、且項目首筆貸款在2020—2022年期間提取的，根據(jù)年度實際提款規(guī)模，自治區(qū)財政按結(jié)算年度最后一次公布的5年期以上貸款市場報價利率（LPR）的50%給予項目單位建設(shè)期貸款貼息，貼息期限不超過2年（自首筆貸款提取日起24 個月），單個項目年度貼息最高不超過200萬元。
（二）直接融資補助。支持PPP項目公司或社會資本方進行直接融資。對PPP項目在2020—2022 年期間通過發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、中期票據(jù)及資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等方式實現(xiàn)市場化直接融資的，自治區(qū)財政按照年度實際發(fā)行金額的1.5%給予一次性補助，單個項目補助最高不超過200萬元。
八、發(fā)揮示范引領(lǐng)，實行獎優(yōu)罰劣
持續(xù)開展PPP 項目選樹典型、推廣示范工作，自治區(qū)財政廳、發(fā)展改革委組織征集經(jīng)典案例并推廣展示，分行業(yè)總結(jié)PPP 項目運作經(jīng)驗，增強項目信息披露，為更多項目運作提供參照。實行“獎優(yōu)罰劣”，對推廣PPP模式工作有力、社會資本參與度較高的市、縣（市、區(qū)）予以通報表揚，在轉(zhuǎn)移支付和政府債券資金安排等方面予以傾斜；對工作開展不力的地區(qū)進行檢查督導(dǎo)、約談、通報、限期整改等，在轉(zhuǎn)移支付和政府債券資金安排等方面采取約束性措施。
2020年起對PPP 改革推進情況和污水、垃圾處理等領(lǐng)域開展全面實施PPP 情況績效評價，建立健全縱橫交叉、存量與增量兼顧的指標體系。對重點領(lǐng)域和重點PPP 項目開展情況進行督查。采取自評估、第三方評估、社會調(diào)查等方式加強對PPP 實施效果的評估。對督查和評估反映出來的問題要列出清單、明確整改責任、限期掛賬整改。將PPP 項目績效目標落實情況作為政府付費或可行性缺口補助預(yù)算申請的前置條件，把PPP項目的財政支出責任與績效評價結(jié)果掛鉤，落實按效付費，形成對社會資本的正向激勵和倒逼機制，確保公共利益最大化。
堅持必要、可承受的財政投入和利益共享、風險共擔原則，嚴禁政府通過承諾項目全部風險或承諾償還項目債務(wù)的方式違法違規(guī)變相舉債。健全PPP 項目財政支出責任監(jiān)測和風險預(yù)警機制，實行動態(tài)監(jiān)測，對財政支出責任占比超過5%的地區(qū)不得新上政府付費項目（污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費形式的PPP 項目除外），對財政支出責任占比超過7%“預(yù)警線”的地區(qū)進行風險提示，對超過10%“紅線”的地區(qū)嚴禁新項目入庫，并采取約談、函詢、暫停入庫、限期整改等措施，確保控制在“紅線”以內(nèi)。
