在當前新冠疫情導致經(jīng)濟下行的背景下，充分利用PPP模式開展新老基建將對提振經(jīng)濟具有實質(zhì)性效果。在這一國際及國內(nèi)大背景及現(xiàn)實需求下財政部于2020年3月16日發(fā)布了《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（《指引》），并將于2020年4月16日開始施行。《指引》內(nèi)容分為六章二十七條，要旨在于PPP的“全生命周期績效管理工作，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方合法權(quán)益”，《指引》完善了PPP項目全生命周期績效管理的規(guī)范要求和操作流程，為政府監(jiān)管提供了可循之章，有利于推動PPP項目的高質(zhì)量發(fā)展，一方面確保了PPP項目實現(xiàn)公共服務(wù)效率提升的目的，也可同時提升金融機構(gòu)對PPP的信心，有利于實現(xiàn)PPP項目的融資目的。
本文將對《指引》中所規(guī)定的PPP項目績效管理的主體、對象、依據(jù)、方式和結(jié)果的應(yīng)用五個主要方面進行逐一解讀。
《指引》構(gòu)建了由項目實施機構(gòu)、各級財政部門、行業(yè)主管部門及項目公司共同組成的PPP項目全方位的績效管理主體架構(gòu)，各方主體各司其職、相互配合、共同開展PPP項目績效管理工作。
項目實施機構(gòu)：負責具體開展PPP項目績效管理工作，包括編制績效目標與指標、開展績效監(jiān)控與績效評價工作、根據(jù)績效結(jié)果及財政部門安排的支出及時付費履約，以及統(tǒng)籌開展整改工作，及時公開績效評價結(jié)果等相關(guān)工作。
各級財政部門：負責PPP項目績效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指引及再評價、后評價工作，包括審核實施機構(gòu)報送的項目績效目標與績效指標、復核實施機構(gòu)報送的項目績效評價報告、項目移交完成后會同有關(guān)部門編制績效評價（后評價）指標體系、開展PPP項目后評價工作、會同相關(guān)部門建立健全項目績效管理工作相關(guān)制度和共性指標框架，以及可對重大項目進行再評價。
行業(yè)主管部門：值得注意的是，本次《指引》中加強了行業(yè)主管部門的參與度，實施機構(gòu)的績效管理工作應(yīng)在項目所屬行業(yè)主管部門指導下開展，各級行業(yè)主管部門應(yīng)建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績效指標體系，有權(quán)審核實施機構(gòu)編制的績效目標與績效指標等。
項目公司（社會資本）：負責PPP項目的日常績效監(jiān)控。
《指引》首次將項目實施機構(gòu)作為PPP項目績效評價對象。項目實施機構(gòu)作為PPP項目的履約主體之一，《指引》一視同仁，將其作為同等主體與項目公司（社會資本）一并納入績效評價范圍，進行政府方與社會資本的雙向考核。
在所列舉的考核指標中，特別明確了的對項目實施機構(gòu)的考核重點包括“評價是否及時、充分按照PPP項目合同約定履行按效付費義務(wù)”，這將讓社會資本和金融機構(gòu)“心中有底”。
《指引》規(guī)定的項目績效管理的依據(jù)包括PPP項目績效目標與PPP項目績效指標，并從項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交完成各階段提出具體的管理要求。
績效目標：以指向明確、細化量化、合理可行、物有所值為基本要求，包括PPP項目的預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項目管理等內(nèi)容，分為總體績效目標和年度績效目標兩類。
績效指標：以績效目標為導向，PPP項目績效指標是衡量績效目標實現(xiàn)程度的工具。績效指標體系由績效指標、指標解釋、指標權(quán)重、數(shù)據(jù)來源、評價標準與評分方法六部分構(gòu)成。項目準備階段，實施機構(gòu)在實施方案中編制總體績效目標和績效指標體系并充分征求相關(guān)部門、潛在社會資本等相關(guān)方面的意見；項目采購階段，實施機構(gòu)可結(jié)合社會資本響應(yīng)及合同談判情況對績效指標體系中非實質(zhì)性內(nèi)容進行合理調(diào)整；項目執(zhí)行階段，績效目標和指標體系原則上不予調(diào)整，如需調(diào)整需經(jīng)財政部門及相關(guān)主管部門審核通過后報本級人民政府批準。
后評價指標體系：項目移交完成后，財政部門應(yīng)會同有關(guān)部門編制績效評價（即后評價）指標體系。
同時，《指引》附件《PPP項目建設(shè)期績效評價共性指標框架（參考）》及《PPP項目運營期績效評價共性指標框架（參考）》，同時列明了對在PPP項目建設(shè)期和運營期對項目公司（社會資本）與項目實施機構(gòu)進行考核的共性績效指標。
部分國內(nèi)外PPP失敗項目成因分析顯示，其中重要原因之一就是績效指標體系的不完善、不具有操作性或難以有效衡量，最后產(chǎn)生重大爭議。《指引》著重強調(diào)了考核指標的細化與量化，且“產(chǎn)出”指標應(yīng)作為按效付費的核心指標，指標權(quán)重不低于總權(quán)重的80%，其中“項目運營”與“項目維護”指標不低于總權(quán)重的60%，突出了績效管理的可操作性，有利于避免項目實施過程中產(chǎn)生重大爭議。
PPP績效管理是實現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)增質(zhì)提效和物有所值的重要抓手，也是政府方對項目監(jiān)管的重要手段之一。《指引》中明確的績效管理方式包括績效監(jiān)控、績效評價、項目后評價以及重大項目的再評價。通過績效監(jiān)控實現(xiàn)了對項目過程實時跟蹤和動態(tài)監(jiān)控，及時糾正項目執(zhí)行偏差；通過績效評價、項目后評價及重大項目再評價，保證了項目整體目標和實施結(jié)果與既定目標的一致性。
績效監(jiān)控：績效監(jiān)控是對項目日常運行情況及年度績效目標實現(xiàn)程度進行的跟蹤、監(jiān)測和管理。項目實施機構(gòu)根據(jù)項目合同約定定期開展PPP項目績效監(jiān)控，對照績效監(jiān)控目標，查找項目績效運行偏差，分析偏差原因，結(jié)合項目實際，提出實施糾偏的路徑和方法，并做好信息記錄；項目公司（社會資本）負責日常績效監(jiān)控，定期報送監(jiān)控結(jié)果。項目實施機構(gòu)根據(jù)績效監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的偏差情況及時向項目公司（社會資本）和相關(guān)部門反饋，并督促其糾偏；偏差原因涉及自身的，項目實施機構(gòu)應(yīng)及時糾偏；偏差較大的，應(yīng)撰寫《績效監(jiān)控報告》報送相關(guān)主管部門和財政部門。
績效評價：項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，在執(zhí)行階段結(jié)合年度績效目標和指標體系開展PPP項目績效評價。原則上項目建設(shè)期應(yīng)結(jié)合竣工驗收開展一次績效評價，分期建設(shè)的項目應(yīng)當結(jié)合各期子項目竣工驗收開展績效評價；項目運營期每年度應(yīng)至少開展一次績效評價，每3-5年應(yīng)結(jié)合年度績效評價情況對項目開展中期評估。
項目后評價：財政部門應(yīng)會同相關(guān)主管部門、項目實施機構(gòu)等在項目移交完成后開展PPP項目后評價。
重大項目再評價：《指引》同時規(guī)定了各級財政部門可結(jié)合每年工作重點，選取重大PPP項目開展績效再評價，充分體現(xiàn)了對重大項目的重視程度。
《指引》規(guī)定PPP項目績效評價結(jié)果作為按效付費、落實整改、監(jiān)督問責的重要依據(jù)，實現(xiàn)了績效管理的全流程閉環(huán)管理，同時，《指引》要求“項目實施機構(gòu)、項目公司（社會資本）應(yīng)根據(jù)項目實際進展及時提供和更新PPP項目績效管理相關(guān)信息，做好信息公開，接受社會監(jiān)督”，PPP信息公開和透明有利于倒逼PPP項目的規(guī)范化實施和管理質(zhì)量提升。
按效付費：政府付費和可行性缺口補助項目，政府承擔的年度運營補貼支出應(yīng)與當年項目公司（社會資本）績效評價結(jié)果完全掛鉤。財政部門應(yīng)按照績效評價結(jié)果安排相應(yīng)支出，項目實施機構(gòu)應(yīng)按照項目合同約定及時支付。使用者付費項目，項目公司（社會資本）獲得的項目收益應(yīng)與當年項目公司（社會資本）績效評價結(jié)果掛鉤。
落實整改：項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題統(tǒng)籌開展整改工作，并將整改結(jié)果報送相關(guān)主管部門和財政部門。
監(jiān)督問責：項目實施機構(gòu)應(yīng)及時公開績效評價結(jié)果并接受社會監(jiān)督；項目實施機構(gòu)績效評價結(jié)果應(yīng)納入其工作考核范疇。
項目公司異議權(quán)：項目公司對績效評價結(jié)果有異議的，應(yīng)在5個工作日內(nèi)明確提出并提供有效的佐證材料，向項目實施機構(gòu)解釋說明并達成一致意見。無法達成一致的，應(yīng)組織召開評審會，雙方對評審意見無異議的，根據(jù)評審意見確定最終評價結(jié)果；仍有異議的，按照合同約定的爭議解決機制處理。
綜上所述，《指引》的公布一方面確保了PPP項目提升公共服務(wù)效率的目的的實現(xiàn)，同時增強了PPP項目的融資信用，雙向提升了PPP項目的實施效果。
金融機構(gòu)由于缺乏行業(yè)背景、項目管理與專業(yè)技術(shù)方面的能力，以往對PPP績效管理不夠關(guān)注也難以抓準關(guān)注點，《指引》發(fā)布后，從完善融資全流程管理角度出發(fā)，我們建議金融機構(gòu)可從以下幾個方面進行PPP項目的融資決策。
一是在選擇項目時，對于沒有績效指標和按效付費的項目不能融資，合規(guī)底線不能踩；
二是在評價社會資本時，可從績效指標的角度關(guān)注其具備PPP項目合同約定的相關(guān)項目建設(shè)和運營履約能力；
三是在融資前項目評估時，可進行敏感性分析（壓力測試），分析不同的績效考核結(jié)果對項目收入和償債現(xiàn)金流的影響，確保項目財務(wù)可行性；
四是在融資后管理中，借助考核主體披露的信息以及PPP綜合信息平臺等大數(shù)據(jù)平臺跟蹤績效考核和按效付費的結(jié)果，及時跟蹤，確保項目融資的安全性。
