李峰：PPP績效管理改革的奠基之作 ——績效操作指引為PPP行穩致遠保駕護航
2020-04-03
來源：財政部PPP中心 道PPP
作者：李峰
近日，財政部正式發布《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（以下簡稱“指引”），對PPP項目績效管理相關操作做出全方位規定。綜合省內PPP各參與方意見反映，普遍給予高度評價和充分肯定。一致認為，指引的發布正當其時、意義深遠，將對PPP規范管理和高質量發展帶來系列積極效應。主要表現在：
一、按效付費理念對當前疫情防控、復工復產形勢下推動經濟社會發展具有積極作用
從中共中央政治局和疫情領導小組多次會議精神來看，今年一季度我國經濟發展，包括基建投資、財政收入、資本流動等多方面在內，都面臨著嚴峻的考驗。同時，通過對疫情應對及處理工作的檢視反思，發現重大疫情防控救治體系、應急物資保障體系等很多方面的短板需要盡快補齊。按照傳統思維觀念和方式加大基礎設施建設等手段，已難以滿足當前發展需要，無論從“新基建”，還是從激發經濟發展內生動力角度，我們都需要以更加科學、穩健、完善的模式來運行，政府和社會資本合作（PPP）就是實現這一目標的重要途徑。
2017年以來，對PPP模式的應用和發展產生了不同的理解或分歧，加之專項債等融資方式的推出，使PPP的發展受到一定程度的影響，但同時也促使相關方更加審慎規范地開展各項工作。當前統籌推進疫情防控和經濟社會發展的新形勢，對政府和社會資本合作這一模式提出了新的更高需求。要更好地發揮PPP吸引撬動社會資本的作用，實現PPP高質量可持續發展，關鍵在于按效付費。指引的發布，恰恰滿足了這一需求。
指引在多個條款全面貫徹了這一原則。其中，第五條指出“各參與方應當按照科學規范、公開透明、物有所值、風險分擔、誠信履約、按效付費等原則開展PPP項目全生命周期績效管理”；第十一條規定“PPP項目移交完成后，財政部門應會同有關部門針對項目總體績效目標實現情況，從按效付費執行情況等方面編制績效評價（即后評價）指標體系”；第二十二條提出“PPP項目績效評價結果是按效付費、落實整改、監督問責的重要依據”等，充分體現了按效付費是PPP篤定前行的主基調。
中共中央、國務院作出全面推進預算績效管理的決策部署以來，績效管理工作已在多個行業管理部門相關管理制度中廣泛展開。政府和社會資本合作（PPP）在基礎設施和公用事業領域作為體量龐大、影響廣泛的操作模式，突出強調物有所值和績效評價。但推行多年來，相關績效管理存在著多方理解、操作不一的情況，業界急切呼吁早日改變這一現狀。
指引的發布，正是響應了這一需求。指引指出了PPP領域績效管理的內涵，同時將相關操作的分工、程序進行了明確，使得PPP各參與方對績效管理中的職責任務、具體操作有了更加清晰的定位。
指引第六條規定“項目實施機構負責編制PPP項目績效目標與績效指標，并報項目所屬行業主管部門、財政部門審核”；第十四條規定“項目實施機構應根據項目合同約定定期開展PPP項目績效監控，項目公司（社會資本）負責日常績效監控”；第十七條規定“項目實施機構應根據項目合同約定，在執行階段結合年度績效目標和指標體系開展PPP項目績效評價，財政部門應會同相關主管部門、項目實施機構等在項目移交完成后開展PPP項目后評價”；第二十三條規定“各級財政部門應會同相關部門，建立健全PPP項目績效管理工作相關制度和共性指標框架”及第二十四條規定“各級行業主管部門應按照績效管理相關制度要求，建立健全本行業、本領域核心績效指標體系，明確績效標準”等，這些條款均明確規定了績效管理的程序和各部門職責。
相比其他制度性規定和常見的指引文件，本指引更加注重原則性和靈活性相結合，以求更加具有可操作性。這一點在指引中多處都有印證，尤其是指標體系中有著明確的體現。
比如，無論是PPP項目建設期還是運營期績效評價共性指標框架，指引中明確：應根據項目行業特點與實際情況等適當調整二級指標，細化形成三級指標。
再比如，指引提出了績效目標、指標解釋，但對指標權重、數據來源、評價標準與評分方法構成并沒有僵化的予以規定，給實操預留了適度空間。
類似這些規定都與政府和社會資本合作的基本性質相契合，體現了原則性和靈活性的有機結合，有利于各級、各參與方結合實際情況開展工作，體現了一般性與特殊性的辯證統一。
一段時間以來，對于政府和社會資本合作的法律性質，各種爭議比較多。指引從政府和社會資本平等合作的初衷出發，多處彰顯雙方的平等合作關系，對于優化營商環境、推動各方履約踐諾、維護和鞏固長期協作有著重要作用。主要表現在：
（一）PPP項目績效目標與績效指標各階段管理充分體現平等合作。
PPP項目準備階段，編制總體績效目標和績效指標體系并充分征求潛在社會資本等相關方面的意見；采購階段， PPP項目績效目標和指標體系應在項目合同中予以明確；執行階段，因項目實施內容、相關政策、行業標準發生變化或突發事件、不可抗力等無法預見的重大變化影響績效目標實現而確需調整的，由項目實施機構和項目公司（未設立項目公司時為社會資本，下同）協商確定，經財政部門及相關主管部門審核通過后報本級人民政府批準。
（二）績效目標及指標體系調整爭議解決充分體現雙方公平合意。
項目公司（社會資本）對績效目標或指標體系調整結果有異議的，可申請召開評審會，就調整結果的科學性、合理性、可行性等進行評審。雙方對評審意見無異議的，按評審意見完善后履行報批程序；仍有異議的，按照合同約定的爭議解決機制處理。
項目公司對績效評價結果有異議的，應在5個工作日內明確提出并提供有效的佐證材料，向項目實施機構解釋說明并達成一致意見。無法達成一致的，應組織召開評審會，雙方對評審意見無異議的，根據評審意見確定最終評價結果；仍有異議的，按照合同約定的爭議解決機制處理。
指引對PPP項目績效目標與績效指標管理、PPP項目績效監控、PPP項目績效評價、組織保障等均做出明確規定，但同時對PPP的績效管理也預留了諸多空間，需要政府（包括實施機構、行業主管部門、財政部門及出資代表等）和社會資本（項目公司）結合項目具體操作，通過協商做出更為明晰的規定，涉及合同的還要納入PPP項目合同或補充協議中。
我國在公共產品及服務領域推廣運用PPP模式六年來，PPP法規制度建設伴隨著PPP工作的開展不斷推出、補充、完善，政府和社會資本合作得以規范、健康發展。進入2020年以來，財政部3個月內密集出臺了《關于加快加強政府和社會資本合作（PPP）項目入庫和儲備管理工作的通知》《關于全國PPP綜合信息平臺（新平臺）上線運行的公告》《污水處理和垃圾處理領域 PPP項目合同示范文本》以及《績效管理指引》等四份文件，對PPP項目信息平臺管理、信息公開、合同示范、績效管理能力提供了有力的政策支撐，同時進一步明確并強化了政府、社會資本、金融機構等PPP相關各方的責任、權利和義務，充分發揮PPP參與各方才智，為PPP的長期健康發展筑基鋪路。
總的來看，社會各界對指引的發布給予了積極熱烈的評價，對PPP模式的推廣和應用有了更加堅定的信心。可以想見，指引的發布將對PPP乘風破浪、行穩致遠產生積極而深遠的影響。
