逯元堂:強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向,因地制宜,加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目績效管理
來源:財(cái)政部PPP中心 道PPP
作者:逯元堂
2020年3月31日,《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績效管理操作指引》(以下簡稱《指引》)印發(fā),標(biāo)志著PPP項(xiàng)目管理中對規(guī)范和強(qiáng)化項(xiàng)目績效邁出了標(biāo)志性的一步。
一、充分認(rèn)識加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績效管理的意義
(一)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績效管理是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的具體舉措
全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。2018年9月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》中明確提出“積極開展涉及一般公共預(yù)算等財(cái)政資金的政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會(huì)資本合作(PPP)、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目績效管理。”加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績效管理是全面落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的重要舉措。
(二)開展PPP項(xiàng)目績效管理是推行按效付費(fèi)的基礎(chǔ)
PPP項(xiàng)目是以運(yùn)營為核心、以績效為導(dǎo)向,按效付費(fèi)是PPP項(xiàng)目的內(nèi)在要求。為推動(dòng)PPP項(xiàng)目由重建設(shè)向重運(yùn)營轉(zhuǎn)變,確保項(xiàng)目長期穩(wěn)定運(yùn)行,2017年《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號)要求,政府付費(fèi)與項(xiàng)目績效考核結(jié)果掛鉤,項(xiàng)目建設(shè)成本實(shí)際與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不低于30%。PPP項(xiàng)目績效是PPP項(xiàng)目付費(fèi)的重要關(guān)聯(lián)因素,是按效付費(fèi)、落實(shí)整改、監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)。開展PPP項(xiàng)目績效管理是推動(dòng)建立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理機(jī)制,強(qiáng)化落實(shí)資金使用單位的主體責(zé)任,切實(shí)提高PPP項(xiàng)目資金使用效益的關(guān)鍵。
(三)強(qiáng)化PPP項(xiàng)目績效管理是實(shí)現(xiàn)物有所值的保障
物有所值和財(cái)政承受能力論證是PPP項(xiàng)目實(shí)施的前置條件,實(shí)現(xiàn)物有所值是PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施的要義之一。PPP模式是項(xiàng)目管理的方式和手段,其核心是提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率。強(qiáng)化以結(jié)果為導(dǎo)向的PPP項(xiàng)目績效管理,提高PPP項(xiàng)目實(shí)施績效,是實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目物有所值的重要手段,也是推行PPP模式的初心和使命,對推進(jìn)PPP模式高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。
二、全方位的PPP項(xiàng)目績效管理體系框架基本形成
《指引》初步建立了PPP項(xiàng)目績效管理的框架體系,具有以下幾個(gè)特點(diǎn):
強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向。按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》要求,績效管理要突出結(jié)果導(dǎo)向,重點(diǎn)考核實(shí)績。《指引》明確績效目標(biāo)應(yīng)以結(jié)果為導(dǎo)向,反映項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)提供的公共服務(wù)。同時(shí)《指引》提出PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)應(yīng)包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項(xiàng)目管理等內(nèi)容,在指標(biāo)的選取中也進(jìn)一步強(qiáng)化了結(jié)果導(dǎo)向的指標(biāo)。
明確責(zé)任分工。《指引》明確了PPP項(xiàng)目參與各方的責(zé)任,明確界定了各級財(cái)政部門、業(yè)務(wù)主管部門、地方政府、項(xiàng)目公司、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的績效管理職責(zé)與評價(jià)程序、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等,規(guī)范開展PPP項(xiàng)目績效管理。
覆蓋全行業(yè)領(lǐng)域。《指引》明確指出適用于所有PPP項(xiàng)目,包括政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)項(xiàng)目。同時(shí),為體現(xiàn)不同領(lǐng)域PPP項(xiàng)目在績效指標(biāo)方面的差異性,《指引》明確了績效指標(biāo)選取的原則等,從建設(shè)期和運(yùn)營期兩個(gè)層面確定了績效評價(jià)共性指標(biāo)框架,并要求各級行業(yè)主管部門應(yīng)按照績效管理相關(guān)制度要求,建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績效指標(biāo)體系,明確績效標(biāo)準(zhǔn)。
覆蓋全生命周期。《指引》從績效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等項(xiàng)目管理活動(dòng)為重點(diǎn)貫穿于PPP項(xiàng)目全生命周期。《指引》明確了PPP項(xiàng)目在準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等不同階段的績效管理要求,從PPP項(xiàng)目年度績效評價(jià)、重大項(xiàng)目績效再評價(jià)、移交完成項(xiàng)目后評價(jià)等不同層面規(guī)范開展績效評價(jià)工作,建立健全PPP項(xiàng)目績效管理工作相關(guān)制度,確保項(xiàng)目全生命周期規(guī)范實(shí)施、高效運(yùn)營。
三、建立健全生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目績效評價(jià)體系
《指引》為建立健全各領(lǐng)域PPP項(xiàng)目績效評價(jià)體系提供了基本的遵循。環(huán)境保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的主戰(zhàn)場和主陣地,事關(guān)人民群眾切身根本利益,同時(shí)也是推行政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式的重點(diǎn)領(lǐng)域。生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目涵蓋項(xiàng)目類型較多,涉及生活污水處理、生活垃圾處置、流域綜合治理、安全飲水保障、農(nóng)村環(huán)境整治、環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與運(yùn)維等。不同地區(qū)績效目標(biāo)的設(shè)定和不同項(xiàng)目類型績效指標(biāo)關(guān)注的重點(diǎn)有較大差異。要以結(jié)果為導(dǎo)向,因地制宜地推進(jìn)生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目績效管理。
在項(xiàng)目實(shí)施方面,要強(qiáng)化項(xiàng)目之間的績效關(guān)聯(lián)性。生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目中打捆實(shí)施的綜合整治項(xiàng)目較為普遍。在項(xiàng)目整合過程中要與生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)銜接,優(yōu)先實(shí)施生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善貢獻(xiàn)作用大、實(shí)施效果顯著的項(xiàng)目,充分考慮項(xiàng)目之間的關(guān)聯(lián)性,盡量避免將不同類型的項(xiàng)目、相互之間缺乏績效關(guān)聯(lián)性的項(xiàng)目捆綁到一個(gè)PPP項(xiàng)目中實(shí)施的情況。以確保項(xiàng)目績效目標(biāo)能否滿足《指引》中確定的指向明確的要求。
在績效指標(biāo)方面,要與當(dāng)前以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的管理要求相適應(yīng)。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的最終目標(biāo)。“十三五”以來,生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作已經(jīng)轉(zhuǎn)型到以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的管理思路。尤其對于流域環(huán)境綜合整治等項(xiàng)目,要按照《指引》中確定的“以結(jié)果為導(dǎo)向”的要求,充分結(jié)合控制單元的水質(zhì)改善目標(biāo),將項(xiàng)目實(shí)施與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善有機(jī)銜接。結(jié)合水體的水環(huán)境功能定位與水質(zhì)控制單元類型,明確水質(zhì)類別改善目標(biāo),或根據(jù)水體水質(zhì)現(xiàn)狀及主要超標(biāo)因子,明確主要指標(biāo)的濃度改善要求。同時(shí),要充分考慮長效運(yùn)維機(jī)制的建立,確保環(huán)境治理設(shè)施規(guī)范運(yùn)行,持續(xù)發(fā)揮效益。
在績效目標(biāo)方面,要充分考慮環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的階段動(dòng)態(tài)性。生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目的建設(shè)需要一定的周期,建成運(yùn)行后到實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善也需要一定的周期。同時(shí),環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)往往是階段性的,短期內(nèi)可能是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量一定幅度的改善,長期而言環(huán)境質(zhì)量要與環(huán)境功能區(qū)目標(biāo)要求相適應(yīng)。對于生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目而言,在制定績效目標(biāo)時(shí)需要充分考慮環(huán)境質(zhì)量改善周期,也要充分考慮不同階段環(huán)境質(zhì)量改善要求的動(dòng)態(tài)變化性,分階段制定績效目標(biāo),或在生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)中為不同階段績效目標(biāo)調(diào)整預(yù)留適當(dāng)空間和接口。