今年4月以來，就基礎(chǔ)設(shè)施不動產(chǎn)投資信托基金(RealEstateInvestmentTrusts，以下簡稱REITs),中國證監(jiān)會、國家發(fā)展改革委等部門陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》（證監(jiān)發(fā)〔2020〕40號）、《關(guān)于做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)項目申報工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2020〕586號）以及《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引（試行）》等有關(guān)規(guī)范性文件，啟動了基建領(lǐng)域REITs試點(diǎn)。對于新產(chǎn)品、新領(lǐng)域、新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，資本界和基礎(chǔ)設(shè)施實務(wù)界均反響熱烈，在破解基礎(chǔ)設(shè)施大宗固定資產(chǎn)流動性難題和社會資本對基礎(chǔ)設(shè)施項目公司投資“出表”訴求趨動下，各個磨拳擦掌、躍躍欲試。
筆者作為長期致力于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP、特許經(jīng)營項目和資產(chǎn)證券化、產(chǎn)業(yè)基金領(lǐng)域?qū)嵅俚膱?zhí)業(yè)律師，就所經(jīng)辦和研究的類似案例，認(rèn)為PPP項目或特許經(jīng)營項目通過REITs實現(xiàn)再融資，還需要在PPP或特許經(jīng)營和基金及資產(chǎn)證券化都適用的整體規(guī)范框架內(nèi)[1]，將很多細(xì)節(jié)工作處理好。限于篇幅，本文主要探討REITs與PPP項目對接過程中基金投資PPP項目公司股權(quán)的方式、路徑及合規(guī)性。
一
REITs將導(dǎo)致PPP項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)顯著調(diào)整
不管是已在實務(wù)中出現(xiàn)的類REITs產(chǎn)品，還是證監(jiān)發(fā)〔2020〕40號等規(guī)范性文件梳理出的REITs金融產(chǎn)品，其交易結(jié)構(gòu)的一個核心點(diǎn)在于，成立一支以投資特定不動產(chǎn)資產(chǎn)支持證券或中國證監(jiān)會許可的其他證券的不動產(chǎn)證券投資基金，由該基金持有基礎(chǔ)設(shè)施項目項目公司股權(quán)，進(jìn)而實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項目資產(chǎn)證券化和原社會資本出表之目的。
以一單標(biāo)準(zhǔn)的PPP項目為例，項目原交易結(jié)構(gòu)為：
而在REITs交易結(jié)構(gòu)中，根據(jù)《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引（試行）》第二條規(guī)定，特殊目的基金將在PPP項目公司已經(jīng)按社會資本公開采購結(jié)果注冊成立的情況下，入股項目公司而且持有項目公司全部股權(quán)[2]。如此一來，交易結(jié)構(gòu)將調(diào)整如下：
即便原社會資本作為基金背后結(jié)構(gòu)化融資的次級證券和劣后份額的持有人，但原社會資本對項目公司的股權(quán)投資關(guān)系解除或明顯不符合招標(biāo)投標(biāo)文件和PPP合同要求。對于PPP項目而言，在項目采購?fù)瓿梢院螅绱烁拘缘恼{(diào)整項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，存在違規(guī)風(fēng)險。而當(dāng)PPP項目作為底層資產(chǎn)如果違反項目規(guī)范實施要求，那么REITs毛將焉附。
二
REITs持有PPP項目公司股權(quán)可能產(chǎn)生的合規(guī)風(fēng)險
中國證監(jiān)會、國家發(fā)展改革委所發(fā)布的REITs試點(diǎn)有關(guān)文件已初步勾勒出REITs的基本規(guī)范要求和交易結(jié)構(gòu)，但在具體對PPP對接過程中，我們還應(yīng)著眼于PPP有關(guān)規(guī)范性文件[3]對PPP項目合規(guī)運(yùn)作的各項要求。只有規(guī)范運(yùn)作的PPP項目，才能作為資產(chǎn)證券化或REITs的底層資產(chǎn)。
就PPP項目而言，政府方與社會資本方的合作關(guān)系是PPP項目運(yùn)作的基礎(chǔ)的和核心的法律關(guān)系。這一層法律關(guān)系即包括政府方與中選社會資本投資人之間的法律關(guān)系，也包括政府方與項目公司之間的法律關(guān)系。無論從社會資本一方的義務(wù)內(nèi)容，還是項目持續(xù)實施風(fēng)險防控角度，后者不應(yīng)也在實際上不能完全替代前者。
PPP模式始于社會資本采購，社會資本采購的內(nèi)容就是政府方采購了具有較強(qiáng)投資、運(yùn)營能力的社會資本投資人作為合作伙伴。PPP項目社會資本采購文件圍繞著對社會資本投資人的信用、資質(zhì)、業(yè)績等各方面要求編制具體的采購條件。采購確認(rèn)中選社會資本投資人以后，需要政府方與社會資本投資人先根據(jù)采購文件、中選社會資本響應(yīng)文件簽署PPP投資合作合同。
實務(wù)中這類政府與社會資本投資人簽署的合同名稱五花八門，有框架合同、投資合作協(xié)議或PPP項目合同草案[4]等等。對于約束政府方與社會資本投資人雙方的協(xié)議，我們權(quán)且借鑒特許經(jīng)營項目的操作經(jīng)驗，將之統(tǒng)稱為投資合作協(xié)議。
政府與社會資本投資人之間基于投資合作協(xié)議所確立的法律關(guān)系基本內(nèi)容包括項目合作內(nèi)容與期限、項目公司注冊、項目資本金和項目公司注冊資本金的出資責(zé)任、項目融資責(zé)任、股權(quán)鎖定期安排、對項目公司委派稱職管理人員以及對項目公司具體負(fù)責(zé)項目全生命周期事務(wù)中必要的支持等。簡而言之，這一層法律關(guān)系基本圍繞著確定項目合作范圍和投資人承擔(dān)出錢、出人并支持項目公司長期全面實施項目而展開。
盡管在項目公司成立后，由項目公司作項目法人，具體負(fù)責(zé)按PPP項目合同承擔(dān)設(shè)計、融資、建設(shè)、運(yùn)營等責(zé)任，根據(jù)績效考核結(jié)果收取PPP項目收入，但仍然需要強(qiáng)調(diào)PPP投資合作合同項下社會資本作為中選投資人的義務(wù)與責(zé)任。
在REITs交易結(jié)構(gòu)下，如果由基金直接替代社會資本，全部持有項目公司股權(quán)，則有以下合規(guī)問題需要探討：
（一）是否涉嫌實質(zhì)性改變社會資本采購結(jié)果
原中選社會資本系由政府方根據(jù)《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）等規(guī)范性文件依法采購選定，主要考察社會資本的投融資和運(yùn)營能力。
如果在REITs項目中，簡單由基金或基金管理人完全替代中選社會資本承擔(dān)PPP項目公司投資及融資以及運(yùn)營的責(zé)任和義務(wù)，則在實質(zhì)上，提前終止了中選社會資本與政府所簽署的PPP投資合作合同，將中選社會資本由原社會資本變更為基金，項目公司成了基金實際控制的公司，而基金及基金的主要投資人并未參與PPP項目社會資本采購程序。筆者注意到，《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引（試行）》第五條特別規(guī)定了擬任基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金的基金管理人的任職條件，包括：公司成立滿3年，資產(chǎn)管理經(jīng)驗豐富，公司治理健全，內(nèi)控制度完善；且設(shè)置獨(dú)立的基礎(chǔ)設(shè)施基金投資管理部門，配備不少于3名具有5年以上基礎(chǔ)設(shè)施項目運(yùn)營或基礎(chǔ)設(shè)施項目投資管理經(jīng)驗的主要負(fù)責(zé)人員，其中至少2名具備5年以上基礎(chǔ)設(shè)施項目運(yùn)營經(jīng)驗。
即便如此，筆者認(rèn)為，這還是PPP合規(guī)運(yùn)作所難以包容的，因為誰也無法在客觀上保證基金具有比政府通過公開采購所選中的社會資本更高或相當(dāng)?shù)耐顿Y、建設(shè)和運(yùn)營能力。
這就需要在維持原PPP投資合作合同法律關(guān)系框架下，在不實質(zhì)性改變PPP項目社會資本采購結(jié)果的前提下，謹(jǐn)慎設(shè)計交易結(jié)構(gòu)，安排好REITs法律關(guān)系建立后原中選社會資本投資人的角色與責(zé)任。
（二）是否提前解除了原社會資本承擔(dān)的PPP項目股權(quán)鎖定期義務(wù)
為了維持社會資本采購結(jié)果的嚴(yán)肅性和PPP項目的持續(xù)穩(wěn)定實施，PPP項目一般要求中選社會資本投資人在一定期限內(nèi)承擔(dān)PPP項目公司股權(quán)鎖定的義務(wù)。
財政部《PPP項目合同指南（試行）》規(guī)定，項目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓鎖定期，是指限制社會資本轉(zhuǎn)讓其所直接或間接持有的項目公司股權(quán)的期間。在該期間內(nèi)，未經(jīng)政府批準(zhǔn)，項目公司及其母公司不得發(fā)生任何股權(quán)變更。期限是自合同生效日起，至項目開始運(yùn)營日后的一定期限，通常至少直至項目缺陷責(zé)任期屆滿。
《關(guān)于做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)項目申報工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2020〕586號）以及《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引（試行）》都強(qiáng)調(diào)，REITs對接的PPP項目原則上運(yùn)營3年以上，但并不是說只要項目運(yùn)營滿3年就可以實施REITs，其另外一層實質(zhì)性要求是，項目公司股權(quán)能夠辦理在基金名下。如果基金通過受讓獲得項目公司股權(quán)，則應(yīng)當(dāng)在項目公司股權(quán)鎖定期屆滿后經(jīng)政府方批準(zhǔn)方可進(jìn)行。否則，構(gòu)成提前解除原社會資本股權(quán)鎖定期義務(wù)與責(zé)任，存在法律瑕疵。
（三）基金受讓項目公司股權(quán)涉及國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的，還應(yīng)當(dāng)遵守國有產(chǎn)權(quán)交易有關(guān)規(guī)定
原中選社會資本為國有企業(yè)的，其持項目公司的股權(quán)為國有產(chǎn)權(quán)的，基金通過受讓方式獲得項目公司股權(quán)，則還應(yīng)遵守《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》等規(guī)范性文件規(guī)定，通過產(chǎn)權(quán)交易所掛牌競買。
既然是公開競買，就有基金摘牌失敗的可能性。如果基金未能摘牌取得項目公司股權(quán)，關(guān)于REITs交易結(jié)構(gòu)的預(yù)期就會落空，再融資項目就歸為失敗，這一層窗戶紙，就是因為沒有配套的特殊程序保障基金摘牌，沒有人可以捅破。
（四）是否影響中選社會資本以自有資金出資項目資本金
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)[1996]35號）規(guī)定，在固定資產(chǎn)投資項目中，除了從銀行或資金市場籌措的債務(wù)性資金外，還必須擁有一定比例的項目資本金，由項目投資人以自有資金落實到位。《財政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）規(guī)定，中選社會資本必須以自有資金到位項目資本金，社會資本持有項目公司的股份不得由第三方代持，遏制部分社會資本中選后自行指定其關(guān)聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務(wù)，否則會導(dǎo)致項目因資本金不實被清退出庫。
《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號）也規(guī)定，國有金融企業(yè)向PPP項目提供融資，應(yīng)按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規(guī)，融資項目滿足規(guī)定的資本金比例要求。若發(fā)現(xiàn)存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金作為項目資本金的，國有金融企業(yè)不得向其提供融資。要求對項目公司和其股東進(jìn)行兩層穿透，且在兩個層面均不允許以債務(wù)性資金進(jìn)行項目資本金出資。
在PPP項目上推行REITs，將社會資本持有項目公司的股權(quán)全部轉(zhuǎn)讓予基金，如果存在社會資本投資人尚未完全履行以自有資金到位項目資本金的情況，則該等轉(zhuǎn)讓會豁免或削弱社會資本對項目資本金的出資義務(wù)，需要在實施時嚴(yán)格把關(guān)。
此前鼓勵在PPP項目推行資產(chǎn)證券化再融資方式時，強(qiáng)調(diào)項目公司可以通過PPP項目資產(chǎn)證券化提前收回投資、實現(xiàn)投資退出，但仍然承擔(dān)PPP合同項下對項目全生命周期的責(zé)任，這在資產(chǎn)證券化交易結(jié)構(gòu)下可以實現(xiàn)。但在REITs操作邏輯和交易結(jié)構(gòu)里，需要對PPP項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)作根本性調(diào)整，改變PPP項目權(quán)益性投資結(jié)構(gòu)，使得項目公司虛殼化，原中選社會資本出表、甚至提前退出，這對于PPP公開采購法律程序、PPP合同、PPP項目在合作期限內(nèi)持續(xù)穩(wěn)定實施都會帶來挑戰(zhàn)。在PPP一系列規(guī)制體系下，考量政企雙方長期穩(wěn)定合作之初衷，調(diào)整PPP項目公司股權(quán)的空間該放多大，很值得深入細(xì)致思考和探討，這關(guān)系REITs的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計和順利落地。我們鼓勵創(chuàng)新拓局，但也要守好PPP之初心和項目合規(guī)運(yùn)作的底線。
[1]詳見筆者專著《政府和社會資本合作（PPP）合規(guī)運(yùn)作與法律風(fēng)險防控》第二章第二節(jié)有關(guān)闡述，武漢大學(xué)出版社2020.7出版
[2]類似實務(wù)案例中，也有部分持股的，如河北交投沿海高速公路類REITs項目。
[3] PPP規(guī)范性文件如《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）、《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）、《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）
[4]有地方先由政府與投資人簽署PPP項目合同草案，項目公司成立后，再由項目公司正式簽署并繼承。
